「杨建顺：科学界定行政诉讼受案范围」正文
理论界和实务界在应当扩大行政诉讼受案范围的问题上已达成共识，但是，对于受案范围应当扩大到什么程度，大家意见不一。科学规定行政诉讼受案范围，需要百家争鸣，更需要相关方面诚挚交流，坚持正确的方法论。
现行界定方法不宜改变
2013年底全国人大常委会审议的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（下称《修正案草案》）和《关于<中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）>的说明》，基本上坚持了现行行政诉讼法关于受案范围的规定模式――概括肯定、审理对象限定、肯定列举十兜底规定十依照法律、法规规定和否定列举。不同的是，《修正案草案》在第2条增加了1款，对“行政机关”的范围进行了扩大说明，在第12条的肯定列举中增加了内容，新增第3条规定法院保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，被诉行政机关应当依法应诉。规定行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件，并增加了第14条来规定认为具体行政行为所依据的规章以外的规范性文件不合法，对规范性文件“一并请求”审查的制度。
理论界对《修正案草案》提出了较多批判性意见，其中有一种观点认为行政案件受理范围应当全面改变现行行诉法模式，采取“肯定概括十否定列举”的规定模式。这种主张的意图在于最大限度地扩大行政诉讼受案范围。
我认为应坚持《修正案草案》关于受案范围的规定方法:其一，采取以上观点的人认为，否定的受案范围采取列举式，肯定的受案范围采取概括式，这样就扩大了受案范围，有利于诉权实现，因为列举式所覆盖的范围小于概括式，未被列举的其他行政争议是大多数、甚至绝大多数。其实这种推论是有问题的。要正确处理行政权和审判权的关系，明确行政诉讼无法将所有行政活动纳入受案范围。并且，肯定的受案范围采取概括式规定在面对复杂多样的现实时，由于欠缺操作性，不一定是有利的。对于基层法官来说，有具体列举再加兜底条款的规定方式更具有指引和规范作用，又不失进一步拓展的倡导。其二，具体列举本身是一种重要的分类，基于审判实践经验的累积，它将有助于行政诉讼法规范向精细化发展，最终促成行政诉讼类型法制化。其三，延续现行行政法的规定方法，在尽量充分利用现行法资源的基础上进行相应的内容补充，避免“推倒重来式”修法在人力物力财力和制度资源层面的浪费，这是立法技术逐渐成熟的体现。
从应然状态来说，作为专业人士的法官都应当是法律通才，应当知道什么案件应该受理、应该如何受理。但是，我们在追求应然的同时，还应当强调对现实的关注，坚持“逐步扩大”受案范围的方法论。我认为，行政诉讼法如果对行政诉讼受案范围不作进一步规定，而采取概括肯定+列举否定式的话，很有可能会影响某些案件受理的效率以及审理和裁决的实效性，甚至于会阻碍行政权和审判权应有关系的建构。因为行政案件的审理和裁决都需要专业知识，相应的分类处理是确保专业性的重要支撑。
据此，作为基本法的行政诉讼法对相关案件的分类处理应尽可能地予以列举，对把握不准的留给其他“法律、法规规定”，并授权司法解释跟进作出进一步详细的具有操作性的规定。这样既可以解决目前普遍存在的司法解释缺乏法律授权而调整受案范围的尴尬，又可以促成“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的实效发展，甚至促进对行政公益诉讼制度的明确规定，真正实现“逐步扩大”受案范围，依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利。
呼唤理论界实务界多对话
行政诉讼制度是国家实行民主和法治，通过审判机关对行政行为等进行审查监督，对违法或者不当的行政行为等予以纠正或者确认，并对因其给相对人、利害关系人的权益乃至他人利益和公共利益造成的损害给予相应补救的法律制度。行政诉讼的受案范围，是宽一些好，还是窄一些好？如果不分国家和地区，不考察历史发展阶段，作出的论断就是值得商榷的。否定我国行政诉讼法和《修正案草案》有关受理案件的混合模式，将行政主体的所有行为作为诉讼对象的做法是不可取的。
此外，从比较法的视角看，扩大行政诉讼的受案范围是世界性的发展趋势。当然，具体扩大到什么范围，扩大到什么程度，如何扩大，则都是必须仔细探讨的问题。
众所周知，我国行政法制建设的快速发展，与实务界和理论界的诚挚合作密不可分。1986年成立的行政立法研究组曾经直接参与行政诉讼法的相关调研起草工作，在行政立法方面开创了立法机关组织专家学者参与立法的先河。各方面的诚挚对话是正确的路径选择。修改行政诉讼法是一个系统工程，需要对行政诉讼的诸多规范、机制和制度作出调整，不仅是纯立法技术问题，也不仅是纯学术理论问题，各相关方面的参与和协作成为必要。现实中，如果相关立法部门自己制定《修正案草案》，难以得到理论界普遍支持；而学者搞所谓“专家建议稿”之类，违背立法作为多种力量博弈之结果的自身规律性，也难免被立法部门所忽视。这种现象表明，立法部门和理论界进行诚挚对话，可以总结行政审判实践的经验，尽量充分地吸收诸多研究成果，促进行政权和审判权的科学配置，科学确定行政诉讼受案范围，切实推进行政诉讼法修改。
应重视吸纳理论研究成果
从《修正案草案》所规定的内容来看，立法部门很有必要切实聆听理论界的呼声，认真吸纳相关理论研究成果，注重总结实践经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。例如，在如下几个方面应当考虑吸纳理论研究成果：
扩大原告适格范围。《修正案草案》将相对人以及利害关系人纳入原告范畴（《修正案草案》第27条），是对理论研究成果和司法解释（指1999年11月24日最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《解释》））既有规定的吸收和充实完善。但是，《修正案草案》第2条依然规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。没有采用《解释》第1条第1款“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”中“行政行为”的概念。应当借鉴《解释》规定，将“具体行政行为”改为“行政行为”。
用列举加兜底的规定方法。适当增加了对可以提起诉讼种类的列举，将涉及土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等方面的纠纷，纳入受案范围，却依然使用“人身权和财产权”来框定“等合法权益”（《修正案草案》第12条第1款）。我认为，应吸纳理论界关于受案范围扩大到不加限定的“合法权益”的主张。
使用“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”（《修正案草案》第12条第2款）的兜底规定。这实际上为行政公益诉讼制度由法律甚至法规创设留出了空间，却对“公益诉讼”未予明确规定，摒弃了“泛公益诉讼论”观点，也没有吸纳“公益诉讼法律限定论”的研究成果。
将法院一并审查的“抽象行政行为”限定为“规章以外的规范性文件”（《修正案草案》第14条）。这种限定体现了对现行行政复议一并审查制度的尊重和两种制度的衔接，却用“规范性文件”代替“规定”，难免造成概念上的混乱。而未将“规章”纳入一并审查的范畴等，也值得商榷。
尽可能将相关组织纳入被告范畴，这种价值取向值得肯定。但是，“前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织”（《修正案草案》第2条第2款），在概念使用上具有随意性。此外，有的“专家建议稿”将全部行政活动归入“行政行为”，我认为是值得商榷的。
否定列举没有兜底规定（《修正案草案》第13条），这种规定方法在价值取向上与理论界通说保持一致，是可取的。但是，正因为其是穷尽列举，更需要对现行行政诉讼法所规定内容进行认真检视，例如“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，应当将“开除”、“辞退”等列入其中。行诉法修改应当对于《解释》第1条第2款所列举的每项内容进行属性确认，决定是否将其列入否定列举规定。
杨建顺，中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长。
来源：《检察日报》2014年2月18日，第3版。