余凌云：行政诉讼法最需要改的是什么？

今年是行政法学界的“大年”，头等大事就是行政诉讼法的修改。学者们忙着公车上书。除全国人大法工委、最高人民法院召开的专家论证会外，许多法学院也纷纷拿出早已准备好的专家建议稿，张罗了多场研讨会，郑重提交了各种各样的设计。学者们太想塞入自己心目中的“理想的行政诉讼”了。

当下的行政诉讼似乎就像一池塘沉寂的死水，“案件受不进来、审不动、执行不了”。扑面而来的改革建议，纷若乱丝。我总觉得，像现在这样四处出击，全面用力，只会吹皱一池秋水，最多将水搅浑，冒出几个气泡，让我们更加看不清问题的关隘，池水也不会鲜活涌动。

在我看来，第一，“案件受不进来”，只是部分案件被挡在法院门外，“审不动”，也只是部分案件受干扰大，绝非全部。否则，就是历史虚无主义，无视市县法院是能够解决一些行政纠纷的事实。第二，在当前的行政问责风暴和网络监督下，明目张胆地不执行法院判决的，极少。第三，“案件受不进、审不动”，互为表里，审不动，就不受理、假受理。所以，要让当事人找得到审得动的法院。

因此，我认为，行政诉讼法最应该修改的是管辖。疏浚了这个关隘，其他即使不改，也是本次修法的巨大胜利。公正的管辖决定了公正的判决。只要能够让当事人选到一个他信服的管辖法院，就容易接受法院判决，案了事了。司法也能够对行政机关产生真正的压力，促进依法行政。

很多学者开出的药方是“提级管辖”，一审案件均由中级人民法院管辖。好处是“司法体制变动较小、成本较低，也比较容易收到成效”。但在我看来，也有两个副作用。一个是要费心安置从区县法院行政庭裁撤下来的法官，尤其是庭长、副庭长。当然，这个问题相对好解决，也有变通办法，就是设计巡回法庭，或者把他们都收编到中级人民法院行政庭。另外一个就是，仍然无法根治“立不了、审不动”的问题，例如，行政机关做出的决定实际上是执行市委、市政府的决议，或者行政机关事先向市委、市政府请示过、得到认可同意，以及市县法院受到的其他有形、无形干预。比如，我就曾遇到过一个案子，行政机关的处理决定是合法的，但原告的亲弟弟是地级市人民检察院的副检察长，县法院就不敢判了。这些案子拿到中级法院，估计很难审动，只会白白浪费一次诉讼机会，迟延救济。

还有一种建议是“跨行政区划建立行政法院体系，并建构新的、可以充分保证行政审判独立的机制”。这个方案动静大，也有法国地方行政法院的样本可循，但究竟能否彻底解决上述问题，我依旧怀疑。

在我国的社会传统和社会结构之下，法院的人事权、财权独立，不见得法官就能独立行使审判权。行政法院可以不睬辐射的县市，但对坐落的地方，还不敢不睬。法院大楼要扩建，法官子女要上学，法院车辆要出入，这就会与当地行政机关产生千丝万缕的联系，这些联系就可能编织成一张笼住法院的蜘蛛网，让行政法院在审理牵涉这些行政机关的案件时，投鼠忌器，束手束脚。这又回到了当下问题的原点。

我觉得，要根治这些问题，不用大动干戈，只需赋予相对人选择法院的权利。这是一种程序上的权利，它必然能够拨动管辖调整。这不同于现在的指定管辖，那是法院主导的，不是必然发生的。我参加过不少专家论证，尤怕看到当事人对管辖不公的无奈表情，呆滞的目光。想改变管辖就得费九牛二虎之力，找关系、托人情。

我的设想是，行政诉讼管辖保持现有格局不动，因为有些行政案件在区县法院是可以解决的，当事人也接受。但是，应当增加规定当事人在特定情况下的选择权。如果当事人有初步证据证明，行政机关是奉市委市政府、县委县政府之命行事，或者的确存在干扰公正审判的因素，就应当允许其径至省高院，要求改变管辖。省高院必须在法定期限内做出决定，要么自己管辖，要么指定到地域不比邻、当事人也接受的其他中级法院管辖。如果省高院推诿不决，或者当事人对重新指定的管辖不满，可以向最高人民法院申诉。

这样选定的法院，在地理上远离了案发地，法院的业务和法官的生活也摆脱了牵扯，审起案来就能心无旁骛，落下法槌也掷地有声，法官的心思就可以专注于法律问题，也就没有什么审不动的案件了。

余凌云，清华大学法学院教授。

来源：《人民日报》2014年3月19日。