吴兆祥：新民事诉讼法出台的背景及其重大影响

2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，于2013年1月1日起正式施行。这次修改条文近100处，增加了诚实信用原则，新设了公益诉讼、小额诉讼、第三人撤销之诉、行为保全、诉外调解协议司法确认、担保物权实现等多项重大诉讼制度，对民事诉讼原则、管辖制度、调解制度、证据制度、立案程序、简易程序、特别程序、审判监督程序、执行程序和涉外程序等均有重大修改完善。这次修改是1991年民事诉讼法正式实施后，继2007年第一次部分修改后的重大修改，也可以说是一次全面修改完善。这在中国特色社会主义法律体系形成后，对于加强法律实施，完善“公正、高效、权威”的民事诉讼制度，保障人民群众民事权益和社会公共利益，促进经济社会发展，维护社会和谐稳定，具有重大现实意义和深远历史意义。

一、新民事诉讼法出台的背景

民事诉讼法是中国特色社会主义法律体系中的基本法律，是人民法院审理和执行民事案件在程序方面的基本法律依据。1991年民事诉讼法的颁布和施行，对中国民事审判工作的开展、对民事主体民事权利的保护发挥了重要作用。但经过二十年经济社会的快速发展变化，人民法院民事审判工作形势发生了重大变化，面临着突出的问题和困难，迫切需要通过修改和完善民事诉讼法加以解决。

一是在社会各方面的深刻变革和调整下，社会矛盾和冲突日益增加，社会法律意识和权利意识不断增强，大量社会矛盾纠纷以案件的形式进入法院，民事案件数量快速增加，案件类型快速增加，审判压力日益加大。从案件数量上看，1990年至2010年，全国法院民事一审案件收案年均增长4.67%。2011年受理一审民事案件达661万多件，同比上升8.59%；执结民事执行案件193万多件，民事案件占人民法院全部诉讼案件的86%以上。从案件类型上看，除传统婚姻家庭、权属纠纷、债权债务、损害赔偿等民事案件以外，公司、金融、证券等商事案件，专利、商标、著作权等知识产权案件，涉外商事、海事海商案件等新类型案件不断增加，民事案件常用案由达到424个。从案件办理上看，审理和执行的难度增大。民事审判关乎群众切身利益，涉及诸多利益冲突，实现利益平衡和案结事了的难度很大。当前，人民法院民事审判、执行和信访工作面临的压力越来越大，案多人少的矛盾突出。

二是民事法律不断完善，相应的民事诉讼程序欠缺，影响了民事权利的救济。2011年中国特色社会主义法律体系已经形成，民事法律基本完备，民事权利内容不断扩大，权利救济的需求更加广泛。特别是物权法、合同法、人民调解法、环境保护法等法律规定了一些需要通过诉讼程序解决的新纠纷类型，而且民事诉讼法缺少相应的程序规定。物权法195条第二款规定，抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。合同法第286条规定，发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖，建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。海洋环境保护法第90条规定了海洋环境管理部门可以代表国家对污染海洋环境的人提起损害赔偿之诉。人民调解法第33条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认等。民事实体法及相关法律规定的这些特殊的诉讼，民事诉讼法中没有相应的规定，迫切需要立法补充。

三是社会纠纷解决机制日益完善，多元化的矛盾纠纷解决机制建设需要立法突破。与三十年前相比，民事诉讼已经成为最主要的民事纠纷的解决机制，而其他社会纠纷解决机制的作用没有很好的发挥，因此近几年中国的司法改革中积极推动构建多元化的社会纠纷解决机制，人民调解、行业调解、行政调解等诉讼外的纠纷解决机制不断完善，发挥了更大的作用，诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制建设取得了很大进步。诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的关系，特别是诉讼与仲裁、诉外调解的相互衔接、配合、分工、监督等方面需要制度化和法律化。

四是民事审判执行工作中仍然存在许多问题，民事诉讼程序不完备，制度作用难以发挥，诉讼活动不规范，诉讼程序被滥用等问题需要修改完善民事诉讼法。有的是近几年民事诉讼中出现的新问题，如诉讼失信问题，滥用诉讼权利问题，虚假诉讼问题等。有的是民事诉讼法自身存在的缺陷，如督促程序无法发挥作用，管辖争议过多等问题。民事诉讼法需要适应审判实践的新要求不断发展和完善。

二、民事诉讼法修改的主要内容及对民事审判工作的影响

这次民事诉讼法是一次全面的修改，主要有以下几个方面的重要修改完善。

第一，新增多项审判程序，进一步完善民事审判制度。

这次民事诉讼法修改中新增加的审判制度多，重大的程序修改多，对整个民事审判制度作了重大完善。

一是新增加了先行调解制度，诉讼调解工作得到进一步加强。新民事诉讼法第122条规定，当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。明确规定在立案审查阶段，人民法院对于适宜调解的民事纠纷，可以先行调解，既包括了立案前的调解，也包括了立案后开庭前的调解。人民法院可以在立案前委托法院之外的人民调解委员会等调解组织或者当事人同意的其他组织和个人对民事纠纷进行调解。立案以后，人民法院也可以不开庭，直接对案件进行调解。

二是新增加了小额诉讼程序，标的额不大的简单民事纠纷实行一审终审。新民事诉讼法第162条规定，基层人民法院及其派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大且标的额为上年度该省、直辖市、自治区就业人员平均工资百分之三十以下的民事纠纷，实行一审终审，当事人不能上诉，对原有二审终审制进行了突破，有利于提高民事诉讼化解民事纠纷的能力，提高诉效率。

三是在特别程序部分新增加了调解协议司法确认和实现担保物权两项制度。新民事诉讼法第194条和第195条规定了诉讼外的调解组织调解民事纠纷达成调解协议以后，当事人可以在协议生效之日起三十日内向调解组织所在地的基层人民法院申请确认调解协议，经人民法院审查确认有效的调解协议，被赋予了强制执行的效力，完善了诉调对接程序，增加了诉外纠纷解决机制的地位和法律效力。新民事诉讼法第196条和第197条规定了担保物权实现的特别程序，担保物权人及其他有权请求实现担保物权的人可以向担保物权所在地或者担保物权登记地的基层人民法院申请实现担保物权，符合法律规定的，人民法院可以裁定拍卖或者变卖担保财产，直接进入执行程序，为担保物权人提供了实现权利的快捷通道。

四是审判监督程序有重大修改完善。新民事诉讼法第198条、第202条和第208条明确了调解案件的审判监督程序和条件；第205条缩短了当事人申请再审的期间，申请再审的一般期间由原来的两年修改为六个月，有利于尽快稳定当事人之间的法律关系；第209条明确规定了当事人对生效裁判不服，应当先向人民法院申请再审，再向检察机关申请抗诉，把申请法院再审作为检察监督的前置程序，审判监督程序的不同启动方式在程序上更为合理。

第二，强化了当事人主义，进一步扩大了诉权保护。

诉权是当事人启动和推动民事诉讼程序的基本权利，是当事人参与民事诉讼，实现和维护其民事权利的重要途径和方式。在2007年民事诉讼法修改强化当事人再审权利保护之后，这次民事诉讼法修改又把加强对当事人诉权的保护作为重点修改内容，进一步强化了当事人主义色彩。

一是扩大了协议管辖的范围，赋予当事人更多的管辖法院的选择权。新民事诉讼法第34条规定，合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖，当事人协议选择法院的民事案件范围扩大到合同之外的其他财产权益纠纷案件，管辖法院的联系点也在原有五类之外扩大到与争议有实际联系地点的其他法院。

二是新民事诉讼法第55条增设了公益诉讼制度，对于污染环境、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关或者有关组织可以提起诉讼，正式确立了公益诉讼制度，对于保护社会公共利益，保护环境，维护消费者安全具有积极意义。

三是新民事诉讼法第56条第三款增加规定了第三人撤销之诉，在审判监督程序之外，为案外第三人对损害其合法民事权益的生效判决、裁定和调解书提供了一种独立的救济程序，对于加强对第三人权益的保护，有效扼制恶意诉讼具有重要意义。

四是新民事诉讼法第76条规定了当事人启动鉴定程序的权利，改变了现行民事诉讼法仅由法院依职权委托鉴定的规定，可以有效提高当事人的举证能力。

五是增加了专家辅助人制度，新民事诉讼法第79条规定当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。

六是明确了上诉案件不开庭的具体条件，以保障当事人二审辩论权。新民事诉讼法第169条规定，第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。

七是完善了保全制度，增加了诉讼或者仲裁前证据保全、仲裁前保全和诉讼行为保全制度，保障了当事人在紧急情况下保存证据、保全财产和避免进一步的权利损害，也有利于生效裁判和仲裁裁决的执行。

八是增加当事人简易程序选择适用权，新民事诉讼法第157条规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定以外的民事案件，当事人双方也可以约定适用简易程序案件。

第三，强化诉讼诚信要求，进一步维护诉讼秩序。

诚实信用原则是民事法律的帝王原则，罗马法时期就有了契约诚信和诉讼诚信原则。近三十年来，诚实信用原则在中国民法中已经确立，如民法通则和合同法，都明确规定了民事活动应当遵循诚实信用原则。随着民事诉讼法理论的研究，针对当前民事诉讼失信问题比较突出的现状，本次修改民事诉讼法借鉴了其他国家民事诉讼法立法经验，明确诚实信用原则是民事诉讼的基本原则，补充完善了维护诉讼诚信的具体制度和措施，维护诉讼秩序，确保诉讼公正和效率。

一是在总则中明确规定诚实信用原则，新民事诉讼法第13条增加第一款规定，民事诉讼应当遵循诚实信用原则，使这一原则精神贯穿于民事诉讼程序的始终，统领整个民事诉讼程序和制度。诚实信用原则首先是对当事人和其他诉讼参与人的要求，当事人和其他诉讼参与人在民事诉讼法应当诚实守信，不得滥用诉讼权利，依法行使诉讼权利，依法承担诉讼义务。诚实信用原则也约束法院和法官，要求法院和法官不能在管辖、调解、执行等工作中滥用审判权和执行权，不能进行裁判突袭，侵害当事人的权利，要正当行使自由裁量权，平衡当事人各方诉讼地位。

二是修改管辖规定，减少管辖权滥用。新民事诉讼法第127条第二款规定了应诉管辖制度，当事人未依法提出管辖异议，并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖权，