齐树洁：我国公益诉讼主体之界定

内容提要: 此次民事诉讼法修改对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。新民事诉讼法确认非实体利害关系人具有作为公共利益提起民事诉讼的主体资格，但并未明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体，这有可能增大公益诉讼实际运作的难度。因此，明确公益诉讼启动主体就成为构建并运行该制度亟待解决的问题。诉讼信托的确立是公益诉讼当事人适格之扩张的适当出路之一。

关键词: 公益诉讼，主体资格，当事人适格，诉讼信托

2012年8月31日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”根据这一规定，社会普遍关注、学界呼吁多年的公益诉讼制度“千呼万唤始出来”，终于从理念成为立法，并即将付诸司法实践，成为“行动中的法律”。这是我国民事司法改革的一项重要成就，其意义十分重大，其影响十分深远，值得欢呼和庆贺。

此次民事诉讼法修改对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。根据新民事诉讼法的规定，法律规定的非实体利害关系人具有为公共利益提起民事诉讼的主体资格，但是新法并没有明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体，这就可能增大公益诉讼司法实务的难度并阻碍该制度的进一步发展。因此，明确公益诉讼启动主体就成为构建并运行亟待解决的问题。本文拟对此进行探讨。

一、公益诉讼主体资格之扩张与局限

（一）模糊状态中的法定公益诉讼主体

回顾此次公益诉讼立法的三审历程，立法者确实着力破解了一些历史遗留的制度难题，也使得社会各界的诸多呼声得到了较为理性的回应。具体而言，公益诉讼制度原告主体范围先后经历了从“有关机关、社会团体”[1]到“法律规定的机关和社会团体”{1}，再到“法律规定的机关和有关组织”的推敲和演变。片言只字之差蕴涵着立法者对于公益诉讼这项破冰之举所采取的谨慎、稳妥的改革策略。纵然如此，这项酝酿多年、举国关注的重大制度，仅仅在法律文本中用了一个条文予以规定，似乎过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律适用和司法解释留下了想象的巨大空间，甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。

首先，按照有关法律和政治惯例，“法律规定的机关”一般包括立法机关、行政机关和司法机关，但基于立法机关和审判机关自身职能的特殊性，作为公益诉讼原告的有关机关理应仅限于检察机关和行政机关。近年来，全国各地检察机关以原告身份提起环境公益诉讼的实践方兴未艾，如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案，为公益诉讼的规范化提供了鲜活的实践样本。尽管现行民事诉讼法在当事人适格、起诉和受理等方面为公益诉讼的检察担当架设了障碍，但学界主流观点仍然倾向于肯定的态度。理由在于，作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然，其中既有《宪法》、《人民检察院组织法》等法律规范的依据，又有诉讼担当理论等法理的支撑。因此，面对公共利益严重受到侵害却无人提起诉讼的严峻形势，检察机关作为公益诉讼的原告主体不但名正言顺而且责无旁贷。

事实上，在此次民事诉讼法修改之前，部分地区已经展开了制度化的有益尝试，并积累了一定的经验。例如2008年，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。2009年，云南省高级人民法院也颁行了类似的规范性文件，确认检察院提起公益诉讼的原告主体资格。然而，检察机关这一业界普遍认为最为适宜提起公益诉讼的主体也有可能被排除在“法律规定的机关”之外。这次民事诉讼法修正案规定的“法律规定的机关”没有具体指明哪些机关可以作为公益诉讼主体，这一抽象性的立法有待于今后司法实践的进一步解释。当下，“法律规定的机关”在司法实践中很可能会被狭义解释，仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。但是，目前只有海洋环境保护法中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而检察机关并不具有提起公益诉讼的主体资格。当然，也有地方立法已经在做这方面的努力{2}：《广东省环境保护条例（修订草案）》明确规定检察机关在必要时可以提起公益诉讼。这或许是公益诉讼主体资格的发展方向。

相形之下，英国、美国、法国、日本等国家均已挣脱了实体当事人理论的桎梏，以诸如总检察长、公益代表人、公诉权扩张等学说为依托，不谋而合地赋予实体当事人以外的检察机关提起公益诉讼的原告资格。尽管各国对检察机关的性质、地位及运行制度的界定均有不同，但其享有的国家监督权决定了检察机关对公共利益的维护负有不可推卸的责任。从职能划分的角度而言，明确检察机关在公益诉讼中的角色定位更有利于强化其责任意识，避免相互推诿而导致主体缺位。当然，赋予检察机关提起环境公益诉讼的法定资格并不意味着所有的环境纠纷都应当由检察机关代表国家、社会、大众来起诉。在涉及有直接利害关系人的环境利益时，完全可以由这些直接利害关系人自己行使起诉权。

其次，“法律规定的机关”在规则的内容方面暗含着极强的准用性。换言之，何种行政机关有权提起公益诉讼将完全依赖于相关实体法的特别规定。然而，即使在公益诉讼多发的环境保护领域，现行《环境保护法》仅有如下规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”显然，该法是否赋予环保行政主管部门以提起公益诉讼的权利并未明晰。即使是明确规定海洋环境监督管理部门有权依法提起诉讼的《海洋环境保护法》，其既有的规则也与民事诉讼法修正案存在冲突。因此，为畅通公益纠纷的司法救济渠道，使新设立的公益诉讼制度能够成为实际运行的法律（law in action），尽快调整修订相关的法律规范以实现法律体系的协调统一已成为当务之急。与此同时，基于执法效能的考虑，公益诉讼应被定位为行政管理的辅助和补充手段。行政机关只有在穷尽一切行政管理手段之后仍无法制止危害公益行为的情形下，才能作为原告提起公益诉讼，以此弥补行政执法功能的不足。

最后，民事诉讼法修正案将公益诉讼的原告主体范围从“社会团体”延伸至“有关组织”，似乎意味着各种民办非企业单位和基金会都将被纳入公益诉讼主体的范畴。据此，“自然之友”、“绿家园”等环保组织都将有权以公益组织的身份亮相于环境诉讼之舞台。根据2011年民政部门的统计，我国依法登记的社会组织多达46.2万个，其中社会团体约占25万个。这些组织将成为弥补社会转型期间政府职能设置重叠或缺位等结构性缺陷的重要力量，也将使民事诉讼制度不辱使命地承担起更为广泛的社会管理职能。值得一提的是，该规定虽然在一定程度上排解了众多公益组织起诉无门的隐忧，但“法律规定”的严格限定致使其再次面临进退两难的尴尬。原因在于，目前被公益组织广泛援引的《社会团体管理登记条例》属于国务院颁布的行政法规，因此在相关司法解释颁行之前，公益组织仍有可能因法律依据不足而被拒之于法院大门之外。事实上，并非所有的组织都适宜作为原告提起公益诉讼。对此，立法机关负责人认为，合理框定适宜提起公益诉讼的组织的范围，今后将依赖两条路径。其一，在未来制定相关法律时予以进一步明确。例如，如果《消费者权益保护法》经过修改，明确规定消费者协会等作为消费者权益保护组织，该法定组织即可就侵害众多消费者权益的公益纠纷提起公益诉讼。其二，在司法实践中逐步探索。例如进一步细化社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定，等等。无论采取哪一种方式，分散式立法或实践探索的周期性均决定了未来一段时期内，对于社会组织主体资格的审查只能依赖于法官的自由裁量权。

（二）遗憾的缺口：公益诉讼公民主体资格的缺失

民事诉讼法修正案条文清晰地揭示，在未来的公益诉讼中，公民并不是适格的主体。在取与舍之间，立法者最终选择了相对谨慎的渐进式改革策略。对于构建一套体系化的公益诉讼制度而言，这是未来必然要修补的遗憾，但同时也是立法对现实的理性妥协。

应当承认，现行将公民个人作为原告主体只限于与自身有“直接利害关系”这一狭隘的标准，使得大量侵害环境公益的违法行为因法律的缺失无法得到有效的救济，从而引发上访、暴力抗法甚至重大群体性事件的发生，造成社会的不稳定。与此同时，既有的代表人诉讼制度并未真正摆脱传统当事人理论的束缚，且由于各种因素的影响在司法实践中几乎处于休眠状态。但也应看到，在原告资格宽松化的背后可能导致诸如恶意诉讼、炒作诉讼等消极后果的出现。即使以英美等国的前置审查起诉模式为借鉴，抑或以我国学者提出的“敏感性、积极性、公正性、诉讼能力”为审查标准，都难以避免立法一旦彻底放开即可能引发的公益诉讼井喷或司法资源浪费的后果{3}。

实际上，无论自然人、社会组织、检察机关还是行政机关作为原告参与公益诉讼，都存在各自的优势和劣势。因此，建立一种互补的多元制主体模式将更符合现实所需。每一个人都是自己利益的最佳保护者，赋予公民以公益诉讼起诉权是法律和社会发展的必然趋势。在公益诉讼制度施行一段时间，积累一定司法经验、配套条件成熟时，可以考虑通过修改民事诉讼法或相关法律，逐步赋予没有直接利害关系的普通公民在一定条件下对损害公共利益的违法者提起公益诉讼的资格，使公民得以理性地表达诉求，参与国家和社会的管理。

二、公益诉讼当事人适格扩张的理论基础

此次民事诉讼法修改对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论和诉的利益标准理论是在当事人适格之扩张过程中发展起来的两种重要理论。

（一）“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论

随着社会的飞速发展，超越法定权益范畴的新型利益（包括私益和公益）层出不穷，由于成文法的局限性，新出现的利益类型无法及时被纳入现有法律的保护框架内。当围绕上述新型利益产生纠纷时，尽管依照程序当事人的理念，利益主张者可以作为当事人被纳入诉讼中来，但由于直接利害关系人原则要求正当当事人应当是实体法律关系的真正权利人和义务人，在新型利益尚未得到实体法确认的情况下，利益主体就无法成为适格当事人，实体意义上的诉权也就无从实现，更无法获得胜诉判决。然而，应当意识到，在日新月异的现代社会，已经不可能期待现有的实体法能够囊括全部有必要通过法律予以保护的利益，在基于诉讼利益就可以请求司法救济的情况下，不能否定某个利益主体提起司法救济的正当性。这就需要通过司法活动肯定当事人正当的利益新主张，从而达到司法创设权利的目的。

当事人适格理论在“直接利害关系人”理论之后，还经历了“一般利害关系人”理论、“程序与实体上双重适格当事人”理论、“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论。事实上，当事人适格理论发展到了双重适格理论阶段，应当说从形式上已经不能再突破了，然而问题并未得到妥善解决。对此，我们认为，需要从理论上进行更新，即重新定位当事人的概念，将其从实体依附地位中摆脱出来成为独立的程序当事人，与适格当事人概念相区别。

所谓程序当事人，指的是在民事诉讼中，一切以自己的名义起诉和应诉，要求人民法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方，不论他是否与所主张的利益有关，也无论他所主张的利益是否得到法律的承认。这近似于奥特卡（Oetker）等首创的“形式当事人”概念，即将诉讼当事人概念与实体上系争权利关系的主体分离开，