蔡彦敏：中国民事司法案件管理机制透析（上）

内容提要: 近年来在中国法院体制内自上而下建立专门审判管理机构和设立案件质量评估指标体系的探索，是对同步进行的世界性的案件管理运动的积极回应。但是，通过对案件质量评估指标体系中所确定的审判公正指标之陪审率、审判效果指标之调解率、审判效率指标之简易程序适用率以及审限内审结率的实务观察与分析，不难看出，如此的案件管理机制是否真的提升了中国民事司法的品质及公信度，仍是有待考究的。因此，应审慎处理案件质量评估体系与法院评先创优的关系，应变关注提高速度为关注提升品质，同时在案件管理中还应当关注当事人及其诉讼代理人主体作用的发挥。

关键词: 民事司法/案件管理/案件质量评估/诉讼公正/诉讼效率

一、中国民事司法案件管理机制概览

民事司法中的案件管理是合理有效利用司法资源，降低诉讼成本，防止案件拥堵及诉讼拖延以提升诉讼品质和诉讼效率而运用的重要策略；同时，它也是过去几十年来各国民事司法的努力目标，是时下全球民事司法研究共同关注的议题。[1]

在中国改革开放和经济迅速腾飞的过去三十余年中，民商事纷争持续大幅度增加，而由于我国民事诉讼解纷机制路径设计单一，起诉门槛过低，任何纠纷，无论其性质、诉求、标的额、繁简程度如何，诉诸法院被受理后，都必然开始正式的第一审程序，致使直接适用第一审程序的案件基数过大，并导致审判任务与审判力量之间的关系高度紧张。“案多人少，成为法院系统亟待解决的问题，是各层级法官最关心、与他们的利益直接相关的问题。”[2]从 1991 年到 2010 年，全国法院受理的第一审民事案件年均增长率在 10%以上。2010 年一审民事案件已经达到 609 万余件，占整个一审案件总数的 87%。[3]为此，最高人民法院领导在全国学术会议上特别强调，“中、基层法院承受着沉重的审判压力，影响了案件的审判质量和效率；诉讼模式缺乏必要的灵活性，既不方便诉讼当事人进行选择，也浪费了有限的司法资源。”[4]特别是，基层法院在我国金字塔状的法院体制内处于塔基之位，3100 多个基层法院占了全国法院总数的80%，承负着全国法院系统90%左右的案件审判之重任。[5]而由于在第一审程序的立法设计上，仅有普通程序和简易程序的简单二元区分。在案多人少和诉讼拥堵的重压之下，超负荷运作的基层法院采取了简易程序扩大化适用以及普通程序简易化适用的应对方案，超越法律规定的简易程序适用范围，对绝大多数民商事案件均适用简易程序，对适用普通程序审理的案件也尽可能简化审理，以降低司法的职业化水准和司法程序的技术含量的非规范程序模式审判第一审案件。这固然大幅度地提升了民事案件的审理速度，但同时也引发了“效率性高”而“公信力低”的悖论现象，[6]并使法院与当事人之间以及与社会之间亦形成一种持续性的紧张关系。最高人民法院领导不无忧虑地指出“当前部分群众对司法的不信任感正在逐步泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象。”[7]同样关注民事司法的“公平与效率”这一核心价值的民事诉讼法学者们亦恳切地发出呼吁：“宁可慢些，但要好些”。[8]由此，加强案件管理，合理利用有限的司法资源，有效解决诉讼拥堵和案多人少的突出矛盾，提升司法的品质，建设公正而有效率的司法，成为当务之急。事实上，近年来中国民事司法系统亦在加强案件管理上进行积极尝试探索，力图对上述日益严峻的情势作出积极回应。

中国民事司法中的案件管理首先是从法院司法行政及组织上的管理而切入的。2008 年 1 月，最高人民法院颁行《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，明确确定了案件质量评估指标体系，分设了审判公正、审判效率、审判效果等3 个二级指标。二级指标又由33 个三级指标组成。[9]最高人民法院领导层亦对案件管理给予高度重视。2010 年 8 月，最高人民法院院长在全国大法官审判管理专题研讨班上强调要求“创新和加强审判管理，实现人民法院工作科学发展”，[10]并于同年底的全国高级法院院长会议上进一步提出要“建立健全质量评估、案件评查、流程管理、考核奖惩、监督指导等一系列审判管理制度，大力推进审判管理的规范化、科学化和信息化”。[11]转年伊始，最高人民法院即颁布了《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，其中明确规定建立专门的审判管理机构――审判管理办公室，同时明确该机构承担审判委员会日常事务、审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析、审判经验总结等审判管理职责。同年 3 月，最高人民法院又正式颁布《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，对已经试行 3 年的案件质量评估指标体系进行了调整和修正。[12]

在这种自上而下之力量推动下，至 2011 年底，全国共有 31 家高级法院以及 1369 家中、基层法院成立专门的审判管理机构，占全国法院总数的 39.3%，未建立的法院则由审监庭承担审判管理职能。最高人民法院审判管理办公室的报告认为，“专门审判管理机构的设立，形成了审判管理工作的新格局，将分散的审理管理职能整合起来，奠定了人民法院审判管理体系的基础”。2012 年最高人民法院工作报告则继续强调“深化审判管理改革，加强案件质量评查，完善司法过错责任追究机制，推动各级法院建立健全科学有效的审判管理体系，促进审判质量稳步提升”。[13]

在法院体制内自上而下日趋广泛地建立专门审判管理机构，以及设立案件质量评估指标体系的探索，反映出中国司法体制在加强案件管理上前所未有的决心，亦是对同步进行的世界性的案件管理运动作出的积极回应。最高人民法院方面对案件质量评估体系给予了高度评价，并强调指出，全国法院的司法统计数据显示，案件质量评估体系试行 3 年来，反映全国法院案件审理质量的关键性指标持续向好，其中反映案件质量效率效果指标向好的关键性指标显著提高，如一审案件服判息诉率上升，二审改判发回重审率下降，表明案件一审质量提高；案件审限内结案率持续提高，表明审判效率提高；调解和经过调解撤诉的案件大量上升，申诉信访明显下降，表明案件的质量和司法公信度提升。[14]

二、对当前案件质量评估体系若干指标的观察

不过，在笔者看来，对于这种专门审判管理机构及其现行案件质量评估指标体系是否真的提升了中国司法的品质以及公信度，仍是有待观察的。因为虽然这些评估指标是显性的，而案件质量却是隐性的，并且该评估指标体系是封闭和单面向的，较为忽略双方当事人、诉讼代理人以及社会民众对民事司法的评估反馈。因此，不应忽视高数据下可能掩盖的另一些真相，亦不能忽视社会各方面对司法公正和效率的评价没有提高甚至有所降低的悖论现象。基于此，笔者试从案件质量评估指标体系中所确定的审判公正指标之陪审率、审判效果指标之调解率、审判效率指标之简易程序适用率以及审限内审结率等面向进行一些观察，以期知微见著。

（一）关于审判公正指标之陪审率

实行陪审制度是当今世界大多数国家的通常做法，该制度通过民众参与司法审判而承载弘扬司法民主、促进司法公正、保证司法廉洁、增强司法权威等重要的政治与法律价值。“我国的陪审制度就是人民陪审员制度，即由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。”[15]在我国法院案件质量评估指标体系所确立的审判公正指标体系中，一审陪审率被作为评价审判公正与否的重要指标之一，陪审适用率与司法公正率之间被设计成相辅相成的关系，由一审审判中适用陪审率的提高，得出一审审判公正程度亦相应提高。

2004 年第十届全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（下称《决定》）的颁行，同年底最高人民法院《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》的出台，标志着人民陪审制度在全国范围内较大力度的复苏实践自上而下展开，各地法院陪审案件的数量显著增加。[16]虽然最高立法和司法机关基于对全国人民陪审员的人数、学历水平、来源、参审保障措施及其实践中的作用等相关司法统计和调研数据的考察分析认为，《决定》实施的总体效果良好，该制度已成为“公正高效权威的社会主义司法制度的重要组成部分”，是“构建社会主义和谐社会的必然要求”；[17]但是，也有相关实证研究和媒体报道并不认同“总体情况看上去良好”的结论，而认为人民陪审制度或许只是“看上去很美”，因为实践中在适用陪审制上还存在着不少问题……陪审制度已出现某种程度的“职能异化”，从司法监督者变成了司法辅助者，扮演的是“人力补充、协调人和知识提供者的角色。”[18]这些褒贬两重天的评论警醒我们对人民陪审制度复苏实践以及陪审适用率的观察保持应有的审慎，关键问题并非简单在于多少案件适用了人民陪审，而在于人民陪审究竟是如何被适用的，以及陪审率是如何统计出来的，与此相关实践中陪审员的专职化、常任化，陪而不审，串台等等“职能异化”现象，都是颇为值得关注的。

从笔者与广东及其他一些地区法官的访谈中了解到，实践中不少法院适用人民陪审制度的动机的确没有那么纯洁，而是更具有自身的功利性。由于一些案件需要适用普通程序必须组成合议庭审判，在法官人手有限的情况下，人民陪审员被安排进入合议庭充数。至于是否安排人民陪审员参加合议庭，以及安排哪一位陪审员参加合议庭，均由法院决定；有的陪审员一上午或下午被安排参加两个以上案件的合议庭庭审，有时候就出现“串台”陪审的情形，即陪审员参加 A 案件的庭审尚未结束，因其参加的 B 案件的庭审已经开始，故提前退出 A 案件的庭审而赶去参加 B 案件的庭审。还有甚者，最近笔者的一位律师朋友拿着她刚刚收到的一份判决书说，“这是一个涉港当事人财产纠纷案件，法院在形式上必须组成合议庭适用普通程序审理，这份盖章的判决书上赫然写着陪审员的名字，但诉讼的自始至终都没有见过该案的陪审员，也没有见过另一位合议庭法官，开庭时也只有该案的主审法官一人独自审理案件，这样的合议庭、这样的人民陪审连作秀都不是”。

笔者相信，这样的案件会被法院内部统计为陪审的案件，会提高法院的陪审率，自然也会相应提升法院系统内关于审判公正的指标。但是，如此有形无实甚至形实皆无的人民陪审，在当事人和社会公众看来，人民陪审员的陪审只不过是陪衬，法庭的审理程序是草率和随意的，审判公正不是提升了而是被破坏了。

上述人民陪审制的适用情况在一定程度上折射出的是我国民事司法在实践层面普遍存在的另一严重问题――合议庭适用的变形和异化。近年来，在民事司法中普通程序的适用方面出现的简易化倾向，其中最为典型的表现就是“形合实独”的问题。我国《民事诉讼法》虽然规定普通程序适用合议制，但由于实践中在合议制下实行承办人制度，承办人在很大程度上主导了合议庭，决定了案件的审理与裁判。这也是为什么实践中常出现开庭时审判席上仅一名承办法官在场、其他法官或陪审员缺席的状况。不少当事人或其代理人包括笔者本人都曾有的经历是，法院送达的有关诉讼文本上本来告知当事人本案是组成合议庭审判的，但开庭时承办法官却告知说，由于另外合议庭成员（法官或人民陪审员）有其他的工作在处理，故不能参加本案的开庭。在法官面前敢怒不敢言的当事人私下抱怨说，既然确定了合议庭审判，但开庭时除承办法官以外其他合议庭成员却因故不出庭，以致当事人与其他两位法官或人民陪审员彼此都没有见过面，但之后的判决书上却打着合议庭成员全体的名字，真不知道那两位缺席的法官或人民陪审员是如何参加对案件的审判的。而据一份法院的调查报告显示，审判权越来越集中到案件的承办人手中，24%的法官表示在工作中只有部分疑难案件和重要案件才进行合议，甚至有法官表示大部分案件实际上都不合议，合议只是形式上的程序。33.5% 的法官表示是依赖承办人的汇报而形成对案件的基本看法。[19]

综上，来自当事人和法院两方面的资讯都在一定程度上印证了人民陪审制度适用的形式化以及合议制适用上的“形合实独”的状况并非虚言。因此，高陪审率之下并不能必然得出审判公正程度提升的结论，而且还可能掩盖着一些“陪而不审”、“形合实独”等有损对当事人的程序保障且直接损害司法公正形象的实然状况。

（二）关于审判效果指标之调解率

新中国调解体制确立以来，调解制度作为全民国家体制中的一环，既是纠纷解决的方式，更是国家贯彻意识形态和控制社会的工具。