付磊：量刑建议改革的回顾及展望

内容提要: 在量刑程序改革过程中，量刑建议如何与其衔接成为焦点，诸如量刑建议的提起时间、方式、内容等问题都引起了热议。由于实践中法官对量刑建议的采纳率较高，为保证量刑裁判的公正性，必须建立量刑调查制度和证据开示制度；同时，应当增强辩方权利，避免削弱量刑辩护的效果。

关键词: 量刑建议/量刑裁量权/量刑信息/量刑调查/量刑辩护

以公诉改革为最初原动力的量刑建议改革曾一度被搁置，但随着量刑程序改革的启动和推进，量刑建议的价值又被重新审视，被赋予了制约法官量刑裁量权的重任。最高人民法院和最高人民检察院下发的一系列司法解释[1]不仅将量刑建议纳入量刑程序改革的范围，而且为各地的量刑建议实践提供了基本的操作规范。在当前的形势下，“检察机关如何更好地进行量刑建议是一个必须高度重视的课题，也是决定量刑规范化改革成败的难题。”[2]但令人遗憾的是，尽管学术界关于量刑建议的研究成果层出不穷，但大都局限于对量刑建议进行横向研究，缺乏从纵向上对量刑建议发展脉络的把握和梳理。有鉴于此，本文将对近十年来量刑建议的改革历程和内容做一简要回顾和评析，并在此基础上分析实践中法院对量刑建议极高的采纳率所带来的后果及其对进一步完善量刑建议制度的启示。

一、量刑建议改革的历程

从历史谱系的角度而言，量刑建议的实践其实是应学术界的呼唤而产生并逐渐受到重视的。实际上，将量刑建议作为控方对法官量刑的必要监督体现的主张在上世纪90年代末就已出现。[3]随着学者的进一步关注和传统量刑程序弊端的日益突出，量刑建议改革的步伐逐渐加大，并最终得到最高司法机关的认同，被视为量刑程序改革的重要组成部分而得以推行。从时间上看，2005年以前的量刑建议改革主要是由检察机关发动实施的，其主要动力是检察系统内部不断推进的公诉改革；而2005年以后检察机关重建量刑建议制度的努力，则是以法院量刑程序改革为平台，作为整个量刑程序改革的组成部分而出现的。因此，量刑建议改革基本上可以划分成两个相对独立的时期，并展现出不同的改革特点。

（一）自发探索阶段（1999-2005年）

自从1996年刑事诉讼法修改后，随着审判方式改革的逐步深入，部分基层检察院自发开始进行量刑建议改革的尝试。现有资料表明，北京市东城区人民检察院最早于1999年8月就开始试行“公诉人当庭发表量刑意见”，2000年初将其确定为公诉改革的课题之一。[4]其后，各地检察机关纷纷自发跟进，并在2002年左右形成高潮，量刑建议的试点探索呈现多点开花的局势。[5]

由于量刑建议是在实践中自发产生的新事物，因此在起始阶段，改革的重心主要集中于探讨量刑建议的正当性等基础理论问题。围绕量刑建议的性质、价值、法律依据等问题，理论界和实务界进行了长时间的争论和探讨，基本上形成了较为一致的意见。例如，对于量刑建议权的地位和性质问题，普遍认为量刑建议权是公诉权的组成部分，是一种程序性的司法请求权，并不会侵害到法院的审判权；[6]对于量刑建议的价值，尽管也有人谨慎地认为不宜夸大，[7]但更多的人认为量刑建议有助于保障辩护权，深化控辩对抗，构建更为合理的诉讼结构，能够在实现诉讼公正的同时兼顾到诉讼效率的要求。[8]

在这一时期内，作为检察机关单方面推行的改革活动，量刑建议尚未对现有的刑事审判方式产生实质影响，但作为一种制度尝试，它带来的具体成效却引发了各地检察机关的兴趣并就其程序运作规则进行了初步探索。由于各地自发进行的量刑建议工作缺乏统一的规范性文件的指导，因而总体上显得比较混乱，其程序运作也带有明显的地方化色彩。例如，仅在量刑建议适用案件的范围这一问题上，各地做法就千差万别：广西检察机关主要对适用普通程序（包括普通程序简化审）审理的案件试行量刑建议；江苏部分检察院将量刑建议的适用范围规定为四类：简易程序案件、普通程序简化审案件、未成年人犯罪案件以及其它事实、定性无争议的案件；[9]浙江检察机关适用量刑建议的案件不仅包括一审案件，而且包括上诉、抗诉等二审案件；[10]北京部分检察院则要求对公安机关侦查的案件、可能判处三年以下有期徒刑的案件以及适用普通程序简化审的案件提出量刑建议。[11]尽管如此，这些初步探索仍然为后来的改革提供了宝贵的借鉴思路和参照对象，在整个量刑建议改革中功不可没。

（二）试点推广阶段（2005年至今）

经过长时间的摸索和交流，各地量刑建议实践所取得的成效逐步获得最高人民检察院的关注，此后，及时总结前期各地形成的经验并加以推广以更好地发挥量刑建议作用的工作开始提上日程。2005年6月，最高人民检察院《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》指出，“要在总结一些地方探索量刑建议经验的基础上，进一步积极稳妥地开展量刑建议试点工作。”同年7月，最高人民检察院下发《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》，明确将量刑建议列为检察改革项目，并确定了2省（市）、7市（州）、2区检察院为量刑建议试点单位，正式有组织地开始进行量刑建议的试点推广工作。与此同时，最高人民法院的《二五改革纲要》提出要制定量刑指导意见，“健全和完善相对独立的量刑程序”，《三五改革纲要》则进一步明确提出“规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序”，为落实这些改革计划而进行的规范化量刑活动也为检察机关进一步推进量刑建议改革提供了“良好契机”[12]总体上看，随着这些文件以及《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见》（以下简称“《量刑建议指导意见》”）和《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》（以下简称“《量刑程序意见》”）的施行，量刑建议制度终于“被正式确立在我国的司法解释之中，成为未来我国量刑程序的有机组成部分，”[13]也标志着量刑建议由单纯的试点进入全面推广的新发展时期。

与前一阶段相比，该时期内人们对诸如量刑建议的正当性等宏大问题的关注程度有所减弱，转而更为注重量刑建议的具体程序架构问题。这种转变，很大程度上是因为随着试点工作的深入展开，尽管仍有质疑，[14]但量刑建议的正当性已经被广为接受，更为重要的问题是如何为量刑建议改革建言献策，逐步完善其程序运作规范。对此，学者们取得了丰富的研究成果，各地量刑建议工作机制的建设也取得了较好的效果。在具体的程序运作上，各地检察机关通过自发制定的规范性文件，设置了提出量刑建议的具体程序，并加强了和法院系统的有效沟通，确保量刑建议的功能得到最大程度的发挥；在实体规范上，有的检察机关制定了量刑指南以指导量刑建议工作，提高了量刑建议的准确性和可接受性。当然，这些地方性的工作机制虽然体现了各地的工作特色，但也不可避免地具有一定的局限性。作为前期试点经验和教训的总结，《量刑建议指导意见》实现了量刑建议的规范化和统一化，也标志着量刑建议工作走上正轨，成为各级检察机关日常工作的组成部分。

二、量刑建议改革的内容

纵观十多年的改革历程，围绕如何更好地开展量刑建议工作这一问题，理论界和实务界投入了大量精力，其内容涉及从基础理论到具体程序规则的多个方面。下文将结合量刑建议改革过程中的一些理论争议及试点实践对此做一简要梳理。

（一）量刑建议的正当性

量刑建议甫一出现，就引起了部分学者对其正当性的质疑。这种质疑主要来自两个方面：第一，认为量刑建议从属于公诉权，是派生性的，很难说是一种独立的制度、权力；第二，认为检察机关开展量刑建议改革不具有法律依据。[15]这两种质疑都出现在量刑建议工作开展的初期，在很大程度上与人们对该问题的认识有待深化密切相关。对此，肯定量刑建议正当性的大多数学者认为，首先，公诉权作为一种司法请求权，包括定罪请求权和量刑请求权两部分。因此，公诉请求必然包含确认罪名和决定刑罚两部分，检察院请求法院认定案件事实和犯罪罪名，是在行使定罪请求权；请求法院确定刑罚及其执行方式，则是行使量刑请求权。绝不能将两者割裂开来，认为前者是一种权力而否定后者。事实上，量刑建议也是公诉权的内在组成部分和应有之义，是派生于公诉权但又相对独立的制度和权力。其次，在我国现行的法律体系内，检察机关提出量刑建议符合有关法律的精神。《刑事诉讼法》第160条规定，公诉人等可以“对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论”；《人民检察院刑事诉讼规则》第281条规定，起诉书应当包括“起诉的根据和理由，包括被告人触犯的刑法条款、犯罪的性质、法定从轻、减轻或者从重处罚的条件”；《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第160条规定，“合议庭认为本案事实已经调查清楚，应当由审判长宣布法庭调查结束，开始就全案事实、证据、适用法律等问题进行法庭辩论”，从这些规定来看，检察机关提出量刑建议，完全可以理解为是对适用法律发表公诉意见。客观地说，现有法律确实尚未对量刑建议作出明确规定，而根据有关立法和司法解释的相关表述，又可以推导出提出量刑建议是检察机关履行公诉职能的题中之意，这可能是导致争论产生的原因所在。考虑到这种因素，《量刑建议指导意见》确认了量刑建议是检察机关公诉权的一项重要内容，《量刑程序意见》则赋予了检察机关就公诉案件提出量刑建议的权力，从而使对量刑建议正当性的质疑基本上烟消云散。

（二）量刑建议的提出时间和方式

对于检察机关如何提出量刑建议，即量刑建议在何时以何种方式提出，各地的做法略有差异，学术界也有不同的认识。就提出时间来看，有些地方的检察机关对适用简易程序的案件，在提起公诉时将量刑建议书和起诉书一起移送法院；对其他案件，公诉人在发表公诉意见时，综合阐述庭审中的有关情节后再当庭提出量刑建议。也有一些检察机关允许在多个时段提出量刑建议，如江苏省各地检察机关提出量刑建议主要有四种方式：一是庭审发表公诉意见时提出；二是采用庭前与法院承办人交换意见的方式提出；三是法庭辩论阶段提出；四是庭后协调或者列席法院审委会时提出。[16]学术界的看法也是各不相同。有人认为应当在起诉书中即提出具体的量刑建议；[17]也有人认为应当在公诉人出庭支持公诉时即在法庭辩论阶段提出；[18]还有人认为应当在庭后提出。[19]也有部分学者主张根据适用程序的不同确定量刑建议的提出时间。[20]与此相对应，量刑建议的提出方式主要有两种，即书面形式（在起诉书中写明或单独制作量刑建议书）和口头形式。[21]

量刑建议的提出时间和提出方式之间存在着互相对应的密切联系。一般而言，在提起公诉时提出量刑建议往往会采取书面方式，即将单独制作的量刑建议书连同起诉书一并移送法院或采取量刑建议和起诉书一体化的方式，直接在起诉书中写明量刑建议，而在发表公诉意见时提出量刑建议往往采用口头方式。《量刑建议指导意见》第18条根据检察院是否派员出席法庭对量刑建议的提出时间进行了区分，对于不派员出席法庭的简易程序案件，检察机关必须在提起公诉时就提出量刑建议；对于派员出席法庭的案件，检察机关一般应在提起公诉时就提出量刑建议，言外之意是如果有特殊情况，可以不必在提起公诉时就提出量刑建议。这种规定为检察机关在其它时间提出量刑建议预留了巨大的变通空间，但也可能削弱该条规定的执行效力，因为它并没有进一步明确何为特殊情况以及何时提出。《量刑程序意见》对此进行了修正，确定了在起诉时提出为主、在出庭支持公诉时提出为辅的方式，增加了量刑建议提出的灵活性，使之更符合实践的需求。在提起方式上，《量刑程序意见》则沿用了《量刑建议指导意见》的规定，要求量刑建议的提出应当遵循以量刑建议书为主、以口头方式为辅的原则。

（三）量刑建议的范围

量刑建议的范围是指哪些案件可以提出量刑建议。这涉及两个问题。第一，是否包括自诉案件在内的所有案件都可以提出量刑建议，这涉及到量刑建议的性质认定问题。有的人就认为，量刑建议是包括控辩双方在内的诉讼主体都享有的权利，控诉机关、被告人及其辩护人、被害人及其法定代理人向法庭陈述其有关量刑的意见及理由本身就是在行使量刑建议权。[22]但更多的人主张量刑建议是一种公权力，只能由检察机关在公诉案件中提出。对于这一争议，《量刑建议指导意见》和《量刑程序意见》都明确规定，检察机关有权对公诉案件提出量刑建议；《量刑程序意见》还将辩方在量刑程序中发表的有关量刑的看法和理由称为“量刑意见”，