卞建林 李晶：刑事诉讼法律监督制度的健全与完善

内容提要: 作为调整刑事诉讼活动的基本法律，我国刑事诉讼法关于检察机关法律监督职能的规定经历了一个逐步发展和强化的过程。本次刑事诉讼法修改围绕“强化法律监督、实现公平正义”这一基本宗旨，扩展了诉讼监督的范围，增添了诉讼监督的内容；丰富了诉讼监督的手段，明确了诉讼监督的效力；强化了诉讼监督的责任，健全了诉讼监督的程序。当然，检察机关的法律监督工作在迎来新机遇的同时更是面临着新的问题和挑战，需要加强理论研究和制度创新。

关键词: 刑事诉讼法修改/检察机关/法律监督/诉讼监督/非法证据排除

在我国，检察机关是国家的法律监督机关，这是由《宪法》和相关法律确定的。《宪法》第 129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第 1 条亦有同样的规定。理论上有人主张，在刑事诉讼中检察机关的法律监督职能包含有两个方面的内容：一是诉讼职能，二是诉讼监督职能。[1]诉讼职能主要是指检察机关所承担的与控诉相关的一系列职权和职责，最为典型的就是提起公诉。诉讼监督则是指检察机关依照法定程序对诉讼活动中存在的违法行为进行监督纠正以维护法律统一实施的职能，包括刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行和监管活动监督等方面。2012 年 3 月 14 日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改 ＜ 中华人民共和国刑事诉讼法 ＞ 的决定》。其中，改善和强化检察机关对刑事诉讼活动的法律监督是立法修改的重要内容。如何准确理解和把握刑事诉讼立法修改的要义，充分履行立法修改所赋予和强化的诉讼监督职能，是检察机关面临的新形势和新任务。基于此，本文将首先回顾我国刑事诉讼法关于检察机关诉讼监督的立法进程，进而对本次刑事诉讼法修改在强化法律监督方面所取得的重要成果加以梳理，并对未来检察机关法律监督工作可能遇到的新问题和新挑战予以简要探讨。

一、刑事诉讼监督的立法回顾

作为调整刑事诉讼活动的基本法律，我国刑事诉讼法关于检察机关法律监督职能的规定经历了一个逐步发展的过程。1979 年7 月1 日通过、1980 年1 月1 日施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》是新中国第一部刑事诉讼法典，标志着我国追究惩罚犯罪的活动初步走上了法制轨道。该法第 3 条和第 5条确定了公安司法机关在刑事诉讼中的职权分工与相互关系，即“对刑事案件的侦查、拘留、预审，由公安机关负责。批准逮捕和检察、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责”；“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。据此，“分工负责，互相配合，互相制约”成为指导和处理人民法院、人民检察院和公安机关间关系的一项基本原则。按照立法者的理念，在这一原则中，分工是前提，公、检、法三机关进行刑事诉讼要严格按照刑诉法的分工，“各尽其职，各负其责。彼此之间，既不能互相代替，更不允许由其中任何一个部门独自包办”。[2]“在有明确分工的条件下，实行互相配合和互相制约。所谓互相配合，就是要互通情况，互相支援和协作。所谓互相制约，就是要互相监督，互相防止和纠正在诉讼过程中可能发生和已经出现的错误。”[3]根据当时的一般理解，制约就是监督，而且是双向的，即“三机关互相存在制约与被制约、监督与被监督的关系。”[4]也就是说，国家专门机关“分工负责、互相配合、互相制约”这一原则中已经包含有检察机关实行监督的内容。“所谓相互制约，也就是相互监督，即相互监察与相互督促”。[5]

1982 年《宪法》第 129 条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”其后出台的《民事诉讼法（试行）》（1982 年颁布）、《民事诉讼法》（1991 年颁布）和《行政诉讼法》（1989 年颁布）均在总则部分规定检察机关对民事审判以及行政诉讼进行法律监督，但是先于宪法颁布的刑事诉讼法却一直没有对此作出回应。1996 年刑事诉讼法修改时，“如何加强对公、检、法机关的监督和互相制约，保证法律的严格执行，是这次修改刑诉法的重点问题之一。”[6]同时，如何根据检察机关的宪法定位，合理配置和调整检察机关在刑事诉讼中的职权，以充分发挥检察机关的法律监督职能，也是立法者认真思考的问题。通过此次修改，检察机关在刑事诉讼中的法律监督职能得到了明显强化，加强检察机关对刑事诉讼各个环节的监督成为立法修改的主要内容之一，具体分述如下：

第一，在总则基本原则部分明确规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。一方面从立法技术上保证了我国法律体系的配套与协调，使得刑事诉讼法与宪法这一根本大法以及与民事诉讼法、行政诉讼法等相关部门法的相关规定保持一致；另一方面，检察机关在刑事诉讼过程中的法律监督地位得到了充分体现，检察机关对整个刑事诉讼活动进行监督有了更为明确的法律依据。

第二，增加和修改了检察机关进行诉讼监督的具体规定，加强了检察机关对刑事诉讼各个环节的监督。具体说来，在立案监督方面，增加规定人民检察院认为或者被害人向人民检察院提出公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由，人民检察院认为不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案；在侦查监督方面，增加了检察机关对逮捕的执行以及强制措施的变更进行监督的规定，要求公安机关应当将执行情况以及变更情况通知检察机关，以便于检察机关进行监督；在审判监督方面，增加规定检察机关有权对法院违反法定程序的审判活动提出纠正意见以及法院对检察机关提起抗诉的案件应当开庭审理等；在刑罚执行活动监督方面，增加规定检察机关在发现减刑、假释裁定以及暂予监外执行决定不当后有权向裁定或者决定机关提出书面意见并要求重新审核。

此外，为保证检察机关集中力量履行好法律监督职能，刑诉法对检察机关自侦案件的范围进行了适当调整，将其主要限定于国家工作人员利用职务的犯罪，其他案件则由公安机关侦查、检察机关审查起诉。“这样规定，一是，有利于检察机关集中力量，对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职等犯罪案件进行侦查，这对加强反腐败斗争有重要意义；二是，检察机关可以对公安机关的侦查加强监督，发挥检察机关的监督职能作用。”[7]

二、刑事诉讼监督的立法完善

通过 1996 年刑诉法的修改，检察机关在刑事诉讼中的法律监督地位得到明确和强化，先前检察机关进行刑事诉讼监督时依据不足、措施不力的局面得到缓解和改善。近年来，随着诉讼监督在维护司法公正、保障基本人权等方面的重要性日益凸显，检察机关对刑事诉讼活动的监督力度也逐步加强。但与此同时，由于方方面面的因素，检察机关的监督工作依然面临着不少问题，其中法律规定不够明确、制度设计不够精细、监督措施不够到位，成为影响检察机关监督职能行使的重要原因。基于此，本次刑事诉讼法修改主要取得了如下几方面的重要成果：

（一）扩展诉讼监督的范围，增添诉讼监督的内容

根据现行法律规定，检察机关对刑事诉讼的法律监督主要体现在四个方面，即刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督。此次刑诉法修改，为强化检察机关的诉讼监督职能，扩展了诉讼监督的范围，增添了诉讼监督的内容。

死刑复核程序是刑事诉讼程序的重要内容，包括判处死刑立即执行和死刑缓期执行的核准程序。设置死刑复核程序的目的就是为了确保死刑案件的审判质量，防止错杀、误杀，实现少杀、慎杀。但长期以来，司法实践中的死刑复核程序却只是法院内部的报批核准程序，既不对诉讼当事人和辩护人、诉讼代理人公开，也不接受检察机关的法律监督，故而受到理论和实务界的诟病。改造和完善死刑复核程序，加强检察机关对死刑复核程序以及复核结果的监督，是中央确定的关于深化司法体制工作机制改革的重要任务，也是刑事诉讼法修改的重要方面。修正后的《刑事诉讼法》第 240 条第 2 款规定：“在复核死刑案件过程中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见。最高人民法院应当将死刑复核结果通报最高人民检察院。”除此之外，此次刑事诉讼法修改还增设了“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”。适用强制医疗程序，尽管并不追究相关行为人的刑事责任，但强制医疗实质上剥夺了相对人的人身自由。为了保证强制医疗程序的正确适用，保护被申请人或者被告人的合法权利，必须充分发挥检察机关的法律监督职能。修正后的刑诉法除却在强制医疗程序的设置方面规定法律援助和法律救济程序外，更是明确指出“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。”

除了因应我国刑事程序法治的发展而扩展检察机关诉讼监督的范围之外，此次刑诉法修改还在现行监督范围的基础上新增了诉讼监督的内容。例如，为了贯彻刑事强制措施适用中的比例原则，控制和减少审前羁押，在保留检察机关审查批准逮捕的职权外，赋予检察机关在逮捕后对羁押必要性的审查权。又如，为了保证指定居所监视居住这一强制措施的正确适用，修正后的《刑事诉讼法》第 73 条第 4款规定：“人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。”

（二）丰富诉讼监督的手段，明确诉讼监督的效力

长期以来，检察机关行使诉讼监督职能时，往往由于监督手段的缺乏或者监督效力的薄弱而影响监督实效。此次刑事诉讼法修改，在扩展诉讼监督范围、增添诉讼监督内容的同时，注意总结司法实践经验和理论研究成果，适当增加了诉讼监督的手段，明确了诉讼监督的效力。例如，在贯彻非法证据排除规则、强化侦查监督方面，修正后的《刑事诉讼法》第 55 条规定：“人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”发现违法行为是纠正违法行为的前提，欲要强化检察机关的侦查监督，首先就要保证检察机关的知情权和调查权，因此授权检察机关对侦查机关非法取证行为进行调查核实，实属必要和有效之举。

同时，为了改变实践中监督滞后的状况，保障检察机关及时知悉有关诉讼活动以便适时开展监督，本次立法修改着重强调有关机关在采取某种诉讼行为或者作出某种诉讼决定时，要将相关行为或者决定同时告知检察机关。例如，修正后的《刑事诉讼法》第 255 条规定：“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。”第 256 条规定：“决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院……”第 262 条第 2 款规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。”此外，针对司法实践中监督乏力、监督效果不明确等问题，本次立法修改亦作了一些补充性、强制性规定。例如，为了减少不必要的审前羁押，修正后的刑诉法规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查；对于不需要羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施；检察机关提出释放或者变更强制措施的建议后，有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。

（三）强化诉讼监督的责任，健全诉讼监督的程序

在我国，检察机关在刑事诉讼中不仅是国家公诉机关，更是国家法律监督机关，依法对刑事诉讼实行法律监督，可谓责任重大、使命光荣。因此，检察机关要正确认识法律所赋予的光荣使命和神圣职责，妥善处理好诉讼职能和诉讼监督职能的相互关系，不能仅仅将自身定位于追诉机关或者控告一方。检察机关要着力保证法律的正确实施，实现司法的公平正义，维护诉讼参与人特别是犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的合法权益。基于上述考虑，此次立法修改强化了检察机关履行诉讼监督职能方面的责任。例如，为维护辩护人的合法权益，保证辩护人依法履行职务，修正后的《刑事诉讼法》第 47 条规定：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。