郭立新 郭冰：案件快速处理程序的改革与立法发展

【摘要】1996年《刑事诉讼法》确立的刑事简易程序在实践运行中逐渐出现适用率低、适用案件范围窄、程序启动手续繁琐、公诉人不出庭影响诉讼职能等问题，难以实现其“分流案件，节约司法资源”的目的。对此，检察机关进行了轻微刑事案件快速办理机制、刑事公诉案件普通程序简易审以及刑事二审简易审等改革探索。本次刑事诉讼法的修改吸纳了检察改革的有益经验，更好地配置了司法资源，提高了诉讼效率。

【关键词】检察改革；案件快速处理程序；简易程序；普通程序简化审；繁简分流

由于犯罪案件迅猛增加，国家有限的司法资源同繁重的案件负担之间的矛盾日益凸现，诉讼拖延或积案已成为各国诉讼的常态，但“迟延诉讼或积案实际上等于拒绝审判。因此，迅速地审判一直被当作诉讼制度的理想”。[1]在这种情况下，如何合理配置和利用司法资源以减少积案成为世界各国普遍关心的问题。在我国现有的刑事诉讼基本框架下，以快速处理案件为目的的特殊程序以简易程序[2]为代表。而随着检察改革的不断推进，普通程序简化审程序和刑事二审简易审亦在合理利用司法资源的大背景下产生，成为快速处理案件的另两种特殊程序。

一、简易程序的沿革及适用问题

（一）简易程序的沿革[3]

1． 1979 年刑诉法立法之外――严打中的“速决程序”。1979 年刑事诉讼法并未设置简易程序，所有案件均应依照普通程序进行审理。在 1983 年严打过程中，为严厉打击严重刑事犯罪活动，及时审判严重危害社会治安的犯罪分子，全国人大常委会通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，形成了“速决程序”（又称“严打程序”、“从重从快程序”），[4]有学者认为这“实际上就是中国的刑事简易程序”。[5]但这种简化诉讼环节的“速决程序”往往针对一些重大、复杂的刑事案件，一些轻微、简单的刑事案件仍然适用较为复杂的普通程序。这导致程序适用出现诸多问题，一定程度上推动了对 1979 年刑事诉讼法的修改。

2． 1996 年刑诉法的 6 个条文――初创“简易程序”。随着社会、经济的高速发展，刑事案件数量呈增多趋势，而司法机关传统的办案模式和办案力量已不足以应对和消化，刑事案件积压的问题日益突出。为提高诉讼效率，节省司法资源，我国在 1996 年修订刑事诉讼法时结合国外立法经验，确立了简易程序，同时废止了实施十余年的“速决程序”。该法用 6 个条文明确了简易程序的适用范围、适用程序以及审理期限等内容。与“速决程序”相比，简易程序使我国刑事司法资源得到合理分配，并兼顾了刑事诉讼的效率和公正，克服了对效率的畸形追求。与普通程序相比较，它又是程序环节少、操作较为简单的一种诉讼程序，[6]有利于刑事案件尽快审结，节约司法资源，也有利于减少羁押被告人的时间，维护人权。

3． 司法解释的补充――简易程序操作的具体化。1996 年刑事诉讼法仅以 6 个条文规定简易程序，导致其缺乏操作性，无法满足实践的需要。鉴于此，1999 年最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》和 1998 年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《高法解释》），对简易程序的具体操作做出了详细的规定。此后，各地法院、检察院对简易程序的完善进行了积极探索。为了减轻基层法院和人民检察院的工作压力，总结并推广庭审方式改革所取得的成功经验，使司法实践有据可循，2003 年最高人民法院、最高人民检察院和司法部联合通过的《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》对刑事简易程序做了更为详细的规定，以排除的方式进一步明确了简易程序的案件范围和适用程序。

（二）简易程序的运行情况分析

1． 适用率。据统计，我国基层法院适用简易程序审理的案件占全部刑事案件的比例不高，1998 年是 19. 23%，1999 年是 21. 45%，2000 年是 22. 9%，2001 年是 21. 89%，2002 年是 33. 77%。[7]2007 年最高人民法院工作报告显示，适用简易程序审理的一审刑事案件占 38. 87%。[8]虽然近年来其适用率有所提高，但总体而言，仍有相当一部分应适用简易程序审理的案件，仍适用普通程序审理。事实上，由于程序启动过于繁琐，一些法官在简易程序适用上相对谨慎，使得很多依法可以适用简易程序审理的案件都适用普通程序，法院刑事办案人员少和审判任务重的矛盾未能得到有效解决。[9]

2． 诉讼效率。适用简易程序的案件，因为事实清楚、证据充分，所以庭审时间大大缩短，诉讼效率较普通程序有明显提高。例如，北京市海淀区人民法院刑二庭适用简易程序办理的案件中，“单一被告人案件，查明被告人自然情况和告知主要的诉讼权利义务平均需要 2 分钟；法庭调查、质证平均需要 5 分钟；法庭辩论（不包括有辩护人出庭）及最后陈述需 1 分钟；当庭宣判需 2 分钟，综合平均，每案审理时间为 10 分钟。”而“对多被告人案件，查明被告人自然情况和告知主要的诉讼权利平均需要 5 分钟；法庭调查、质证平均需要8 分钟；法庭辩论（不包括有辩护人出庭）及最后陈述需31 分钟；当庭宣判需3 分钟，综合平均，每案审理时间为 19 分钟。”[10]

3． 结案率和当庭宣判率。简易程序提高了结案率。仍以海淀法院为例，“刑二庭 2001 年，刑事案件的年结案率为 100%，没有积存案件，两个独任法官平均每月审结案件 60 余件。”[11]而在当庭宣判率方面，全国差异较大，如北京“适用简易程序审理的刑事案件（除个别公判会外）均当庭宣判，当庭宣判率99% ”。[12]而武汉江夏区法院 2007 年共适用刑事简易程序审理了 202 宗案件，作出当庭宣判的案件仅为 100 宗，当庭宣判率只有 49. 5%。[13]

（三）简易程序问题评析

尽管法律和相关司法解释已就如何适用简易程序作出了较为具体明确的规定，但实践仍然暴露出其存在的一些问题。

1． 适用案件范围过窄。我国刑事简易程序类型单一，适用范围过窄，如其中一类案件为“依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚，证据充分，人民检察院建议或者同意运用简易程序的”，如果超过了这个标准，则应当按照普通程序重新审理。这里的“三年以下”较为狭窄。[14]而且以案件的宣告刑而非法定刑作为判定标准的立法方式，增加了实际操作的主观性和不确定性，人为缩小了简易程序的适用范围。从世界范围来看，近年来，为了合理配置司法资源，以将更多的诉讼资源投入到性质严重的犯罪处理中去，不少国家和地区都适当扩大了简易程序的适用范围。与之相比，我国简易程序涵盖的范围太小。

2． 程序启动繁琐。按照刑诉法的规定，简易程序的启动要求检察院和法院的合意，这样虽然使程序的启动更加规范和有序，但当检、法两家意见不统一时，常常发生检察院建议但法院退回或者法院建议、检察院不同意的现象，既拖延了时间，又造成检、法两家的冲突。对此，有学者提出，人民法院不具备判断人民检察院提起公诉的案件是否符合适用简易程序的条件、并建议适用简易程序的可能性。[15]因为《刑事诉讼法》第 150 条规定，人民法院对人民检察院按普通程序提起公诉的案件，在开庭前只针对“证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片”作程序性审查，但适用简易程序的案件要移送全部卷宗，即使法院未采用简易程序，检察院又按普通程序的要求重新移送起诉材料，但由于法官已全面接触案卷，其中立性已难以保证，导致法庭审理只是走过场。

3． 公诉人不出庭影响诉讼职能的区分。适用简易程序审理的公诉案件，人民检察院“可以不派员出席法庭”，这意味着人民检察院可以自行决定是否委派公诉人出席简易程序。在实践中，检察院在绝大多数情况下都不派员出庭支持公诉。这使简易审判的诉讼结构发生了根本变化，原来的控辩对立、裁判居中的格局变成了裁判者与被裁判者的双方对峙。法官不得不同时既充当裁判者又充当公诉人，居中裁判的地位难以保证。这既不符合现代刑事审判结构的要求，也与控审分离的基本原则相背。

4． 被告人诉讼权利缺乏保障。首先，在程序的启动上，被告人未能享有充分的程序选择权。刑事诉讼法规定，简易程序的适用由检察院建议或同意，由人民法院决定，却未规定要征得被告人的同意。被告人程序选择权的缺失，既不利于保障被告人的权利和案件的公正，又容易引发被告人对判决结果的不满，可能造成不服判的高上诉率，无法达到提高效率的初衷。其次，被告人难以得到辩护律师的帮助。程序的简化意味着权利的受损，被告人的诉讼权利在简易程序中已经受到一定限制，若再没有辩护律师的指导和帮助，被告人在简易程序中将处于十分不利的境地。因此，与普通程序相比，保护简易程序被告人的诉讼权利更需要辩护律师的参与。但目前很多被告人因无力聘请律师而无法得到任何法律帮助，其诉讼权利缺乏充分保障。

5． 程序变更不合理。《刑事诉讼法》第 179 条规定，简易程序启动后，人民法院是唯一有权变更该程序的权力主体。一方面，人民检察院没有变更该程序的权力，在人民法院变更简易程序时应予以积极配合。[16]另一方面，在简易程序审理过程中，刑事诉讼法也没有明确规定被告人、自诉人可以通过有效手段变更该程序。简易程序的变更权实质上是进一步保障程序选择权的方式，是程序选择权的延伸。法庭审理过程中的程序变更权跟程序选择权一样不能由法官一手控制，[17]因此，赋予控辩双方程序变更权是实体公正和程序正义的双重要求。现行法律没有赋予检察机关这种权力，有可能导致检察机关不能根据审理中出现的新情况维护国家控诉权和保护被告人的权利。

综上所述，虽然适用简易程序可以避免统一适用普通程序所带来的程序上的浪费，有利于提高诉讼效率，但由于立法本身的问题，司法实践可能会出现相悖的结果。针对简易程序适用中存在的问题，检察机关也在积极探索，不断进行轻微刑事案件快速办理机制等改革创新。

二、检察改革探索中的案件快速处理程序

（一）简易程序的检察改革

针对上述问题，最高人民检察院结合检察工作实际，于2007 年2 月颁布了《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》（以下简称《意见》），要求各级检察机关在具体工作中贯彻宽严相济刑事司法政策，集中有限的司法资源办理重大、疑难、复杂的案件，并率先导入了轻微刑事案件快速办理的工作方式，改变了传统单一的办案模式，提高了诉讼效率。轻微刑事案件快速办理是指对案情简单、事实清楚、证据确实充分、犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件，在遵循法定程序和期限、确保办案质量的前提下，简化工作流程、缩短办案期限的工作机制。具体而言，适用快速办理机制的轻微刑事案件，应当同时符合以下条件：“（1）案情简单，事实清楚，证据确实、充分；（2）可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金；（3）犯罪嫌疑人、被告人承认实施了被指控的犯罪；（4）适用法律无争议。”从适用的案件来看，快速办理轻微刑事案件可以看作是简易程序向起诉环节的延伸。各地检察机关根据《意见》的精神进行了积极的实践和探索。

1． 认罪轻案办理程序试点。所谓认罪轻案办理程序，就是对轻微刑事案件适用的快速处理程序，主要针对同时符合事实清楚、主要证据确实充分；犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪；依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金这三项条件的轻微刑事案件。2008 年，中国检察官协会课题组研究拟制了《认罪轻案办理程序实施细则》[18]（以下简称为《实施细则》）和《认罪轻案办理程序实施方案》，选取北京市东城区检察院、河北省承德县检察院、江苏省苏州市吴中区检察院、浙江省绍兴市上虞市检察院等 8 家有代表性的检察院作为试点单位，于 2008 年 8 月 1 日在全国进行认罪轻案办理程序的试点。[19]

经过一年的试点实施，各试点检察院 2009 年的统计数据显示，《实施细则》规定的期限在司法实践中普遍缩短。例如，上虞市检察院按照认罪轻案办理程序办理的 55 件认罪轻案，平均办案时间为 28 天（其中侦查环节平均为14 天，起诉环节平均为6 天，审判环节平均为8 天）；承德市检察院办理的全国认罪轻刑案件第一案――栾柱盗窃案，