曾军 师亮亮：地方政法委协调处理刑事案件的制度考察及分析

【摘要】我国的刑事案件事实认定机制不具有对抗“协调”的功能。书面认定案件事实是地方政法委协调处理案件的技术方式。现行制度设置决定了案件事实认定主体具有多元化的特征。要保证我国刑事诉讼程序得以有效运行，就需要地方政法委在一定程度上发挥协调功效；同时，要实现公、检、法三机关之间的利益平衡也需要地方政法委进行协调；此外，地方政法委通过对刑事案件进行协调处理也可以实现自身的政策目标。目前，不宜取消地方政法委对刑事案件的协调制度，但应当合理限制地方政法委协调刑事案件的范围，并禁止地方政法委对刑事案件事实进行“协调”。地方政法委对刑事案件适用程序的协调功效应部分予以保留。地方政法委也不应对办案机关之间因处理刑事案件而出现的利益“纠葛”进行“协调”。此外，地方政法委不能以实现政策目标为由，以协调处理刑事案件的方式，不当干预办案机关正常办案。

【关键词】地方政法委；协调；刑事案件

一段时间以来，似乎每一件冤案的平反昭雪，都会不同程度地将地方政法委协调处理刑事案件制度置于争议的漩涡之中。对地方政法委协调处理刑事案件制度持质疑意见者，大多主张废除地方政法委协调处理刑事案件的做法，最为激进者甚至提出彻底废除地方政法委的意见。持质疑意见者主要基于两方面的理由：一是地方政法委协调处理刑事案件与冤案的产生有重大关联[1]；二是地方政法委协调处理刑事案件不符合司法独立原则。对地方政法委协调处理刑事案件制度持赞同意见者，有的主张继续保持目前的做法，有的则进一步提出“务实地在坚持中予以改进”。持赞同意见者根据我国宪法的相关表述，将党的领导这一政治话语进行了某种程度的法律解说，并提出地方政法委协调处理刑事案件具有监督司法机关和防止司法腐败的正面价值。

就这个争议而言，由于无法在基本面上达成共识，导致质疑者和赞同者依据各自理论所引申出的各种观点也基本上不存在对话和交流的可能，一方提出的解决方案也无法成功说服另外一方。

作为极具中国特色的司法惯例，地方政法委协调处理刑事案件的现实逻辑是什么？是哪些因素导致地方政法委协调处理刑事案件制度得以嵌入到我国刑事司法制度之中？只有解决了这个问题，才可以在我国的现实司法语境中进一步追问地方政法委协调处理刑事案件制度的利弊，也才能在凝聚共识的基础上进一步完善地方政法委协调处理刑事案件制度。

一、地方政法委协调处理刑事案件的背景制度考察

“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[2]作为一项隐藏在正式法律规定背后且发挥重要作用的司法惯例，地方政法委协调处理刑事案件的长期性和相对普遍性，不能简单套用“党的领导”或是“司法不独立”等价值话语进行相对形式的解说，而应结合我国刑事司法制度实践进行实质考察，进而厘清其之所以发生和存在的制度逻辑。

在刑事司法实践中，地方政法委并不会对所有的刑事案件都进行协调处理，协调处理的重点集中于“有争议的重大、疑难案件”。一般而言，案件事实认定和法律适用是办理刑事案件必须始终予以关注的重点。地方政法委对刑事案件进行协调处理，也是为了解决案件事实认定或法律适用方面的争议。因此，考察地方政法委协调处理刑事案件的背景制度，也应从案件事实认定和法律适用的维度进行展开。

（一）我国的刑事案件事实认定机制不具有对抗“协调”的功能

“法律适用可以分为四个步骤：认定事实，寻找相关的（一个或若干）法律规范，以整个法律秩序为准进行涵摄，宣布法律后果。”[3]在我国的刑事诉讼程序中，侦查、审查起诉和审判等诉讼行为基本上都是以认定事实为逻辑起点的。可以说，认定案件事实是办理刑事案件的首要基础和基本前提。

正是基于事实认定具有如此重要的法律意义，各国刑事诉讼程序都对案件事实认定给予了高度重视，通过各种制度化设计，形成了各具特色的事实认定机制。一般而言，事实认定的方式和权力，是构成事实认定机制的基本内容，也是评价事实认定机制是否具有对抗外部“协调”功能的基本要素。在我国的刑事案件事实认定机制中，不论是认定方式，还是权力配置，都不具有对抗地方政法委“协调”的功能。

1．书面认定案件事实是地方政法委协调处理刑事案件的技术方式

“随着近代合理主义的兴起，开始通过人的理性发现事实真相。因此，形成了一项原则：认定事实必须依据证据，其他任何东西都不是认定事实的依据。”[4]利用证据认定案件事实是一项重要的共识性原则，必须始终予以坚持。然而，证据本身并不能自然地导致案件事实生成。只有依靠一定的规则体系对证据予以评价和整合，才可能加工出符合实际情况的案件事实。从这个意义上讲，证据的评价和整合过程即为案件事实的认定过程。

对于事实认定而言，两大法系国家和地区都十分注重事实认定者的亲历性，“即事实判定者直接接触和审查证据，直接听取控辩意见及其依据并作出判断”[5]，对案件事实的书面认定方式予以排除或限制。在具体的实现路径方面，英美法系国家确立了当事人主义模式，即控辨双方在平等对抗的基础上，通过交叉询问和辩论等庭审方式，对双方提出的各项证据进行评价，进而说服消极中立的事实认定者接受自己的事实主张。为保障事实认定者能够直接接触和审查证据，英美法系国家确立了传闻证据规则。传闻证据规则，“即传闻排除规则，将书面证言视为传闻（hearsay），即所谓‘传闻书面’，与转述他人的话，即‘传闻言词’，一并作为不具备证据能力的排除对象”[6]。相对于英美法系国家，大陆法系国家则确立了职权主义模式，强调法官（即事实认定者）的职能作用，要求法官依职权主动收集、调查证据，并对证据作出评价和整合。为维持法官的亲历性，大陆法系国家和地区在贯彻言词辩论主义{1}的基础上，确立了直接审理原则，“要求法官直接对原始事实进行调查，不能借助代用品来代替原始证据”[6]。总之，两大法系国家和地区对刑事案件事实的认定基本上都是通过直接接触原始证据来实现的，反对普遍运用书面证据的方式来认定案件事实。

与此相对，在我国的刑事司法实践中，书面认定案件事实则是一种较为普遍的现象。书面认定案件事实，是指事实认定者据以认定事实的各种证据大多以书面形式出现，事实认定者很少直接接触原始证据。例如，在我国刑事案件庭审过程中，证人不出庭作证已然成为常态，证人证言多以书面证言的形式出现在法庭；法官也经常通过评价和整合书面证言的方式，对案件事实予以认定。从根本上而言，长期存在的“案卷笔录中心主义”是导致书面认定案件事实的直接原因。在1996年《刑事诉讼法》修改以前，“刑事法官普遍通过阅读检察机关移送的案卷笔录来开展庭前准备活动，对于证人证言、被害人陈述、被告人供述等言词证据，普遍通过宣读案卷笔录的方式进行法庭调查，法院在判决书中甚至普遍援引侦查人员所制作的案卷笔录，并将其作为判决的基础”[7]。而在1996年《刑事诉讼法》修改以后，尽管取消了庭前全案移送制度，但又规定了案卷笔录庭后移送制度{2}，“法院判决书依旧普遍将侦查案卷笔录作为判决的基础，因此，案卷笔录中心主义的裁判方式依然存在着”[7]。

在“案卷笔录中心主义”的长期支配下，书面认定案件事实，已然成为我国司法机关认定案件事实的主要方式，也成为地方政法委协调处理刑事案件事实的技术方式。地方政法委协调处理刑事案件事实，从本质上讲，也属于认定案件事实；阅读书面案件材料、召开协调会议听取公、检、法三机关汇报等，是其协调处理刑事案件事实的主要方式。地方政法委协调处理刑事案件事实，既不会当面听取证人证言，也不会对被告人展开讯问，更缺乏对抗性的相互质证，也未能在直接接触和审查原始证据的基础上，认定案件事实。从技术上讲，地方政法委协调处理刑事案件事实不具有亲历性，而是以书面方式来认定案件事实的。由此可见，法官与地方政法委都是通过书面方式来认定案件事实的，本质上无甚区别。在我国的事实认定逻辑中，以书面方式认定的案件事实，是可靠的，据以作出相应的司法决定也是可以接受的。在这种逻辑的支配下，尽管还有其他方面的争议，但地方政法委协调处理案件事实在技术上无疑就具有了一定的可行性。

需要进一步追问的是，在缺乏传闻证据规则和直接审理原则的背景下，书面认定案件事实在我国的司法实践（并非理论上的）逻辑中，为何较少受到质疑，反而大行其道。原因在于，我国通行的“印证”证明模式，仍可从逻辑上维持以书面方式认定的案件事实的可靠性。与我国的“印证”证明模式不同，两大法系国家和地区普遍采用了“自由心证”的证明模式。{3}尽管“印证”证明模式在范畴上也属于广义的“自由心证”证明模式，但它们之间仍存在较大不同。按照龙宗智教授的表述，“自由心证”证明模式注重证明的“内省性”，而“印证”的证明模式则注重证明的“外部性”。“‘外部性’，这里特指一个证据外还要有其他证据。而‘内省性’，则是意指通过接触某一证据在事实判断者心中留下的印象与影响。”[8]在“自由心证”证明模式下，事实判断者通过程序安排，直接接触和审查证据后，如果能够确认证据的真实性，即使证据数量不多，也可以据此认定案件事实。为彻底贯彻“自由心证”证明模式，保证事实判断者直接接触和审查原始证据，两大法系国家和地区分别确立了传闻证据规则和直接审理原则。而在我国的刑事司法实践中，由于未确立事实判定者直接接触和审查原始证据的相关规则，为保证书面方式认定的案件事实的可靠性，我国确立了“印证”的证明模式，通过为数不少的诸多证据之间的相互印证关系，进而形成事实判定者的内心确信。

书面认定案件事实和“印证”证明模式之间呈互为因果的关系。一方面，“印证”证明模式可以在一定程度上确保书面认定的案件事实的可靠性；另一方面，书面认定方式也只有依靠“印证”证明模式，才能构建出案件事实。基于书面认定案件事实和“印证”证明模式的共同作用，地方政法委得以在技术层面实现对刑事案件事实的协调处理。

2．多元化的事实认定主体是地方政法委协调处理案件事实的制度原因

基于司法独立的理念，两大法系国家和地区均确立了单一的事实认定主体。由于法律传统和诉讼制度的不同，大陆法系国家和地区和英美法系国家和地区分别赋予法官和陪审团认定刑事案件事实的权力。在大陆法系国家和地区，只要没有参与审理案件，任何法官均无权判定案件事实；在英美法系国家和地区，陪审团为认定主体，法官无权评价陪审团认定的案件事实。

与两大法系国家和地区不同，事实认定主体在我国则呈多元化分布状态。在刑事审判程序中，法官、合议庭、庭长、院长和审判委员会都有权认定案件事实，并根据案件情况，分享具体权限。一般而言，法院院长或审判委员的事实认定权限为重大、疑难、复杂案件，法官的认定权限为案情相对简单的案件。但在内部审批制度的影响下，法院院长或庭长有时也会对法官的事实认定权力进行干预。从审级关系看，二审法院也可径行改变一审判决认定的事实。可见，我国的事实认定权力体系具有明显的“科层制”特征。事实认定权力，与是否直接审理案件关联不大；事实认定的权威性和有效性，直接与权力大小呈正比例关系。

在两大法系国家和地区，单一主体制度可以封闭事实认定的权力空间，防止其他权力干预事实认定，进而维持事实认定的亲历性。但依据我国多元化的事实认定主体制度，未亲历庭审的主体，也可依照职权，进入事实认定的场域，直接认定案件事实。也就是说，多元化的事实认定主体制度构建的权力空间，并不具有防止其他权力主体介入的功能。

在事实认定权力空间未能完全封闭的前提下，地方政法委在对法院等案件事实的判定者进行政治领导、思想领导和组织领导的过程中，可通过党内程序的展开和党内权力的运行，逐步地介入到认定案件事实的权力空间，进而对案件事实的认定施加影响。在党领导政法工作这一原则必须坚持的背景中，多元化的事实认定主体就在制度上为地方政法委协调处理刑事案件事实提供了可能。

（二）我国刑事诉讼程序的有效运行需要地方政法委在一定程度上发挥协调功效

地方政法委协调刑事诉讼程序，是指当公、检、法、司等机关在适用《刑事诉讼法》之际，相互间出现程序争议时，地方政法委按照《刑事诉讼法》的规定，对刑事诉讼程序作出一定的安排，以消除程序争议。在特定情况下，我国的《刑事诉讼法》本身还不具备处理程序争议的功能。