「刘敏：人民调解制度的创新与发展」正文
【摘要】进入21世纪以后，我国人民调解无论在立法上，还是在实务中，都出现了比较大的创新，人民调解组织不再局限于村委会和居委会的人民调解委员会；人民调解员不再局限于村民委员会成员、居民委员会成员及群众选举产生的公民；人民调解协议具有合同效力；人民调解与诉讼（司法）实现了有效衔接与对接。在调解全球化的趋势下，要保持我国人民调解的活力，并发挥更大的作用，有必要进一步明确人民调解在我国纠纷解决体系中的地位，更好地处理好人民调解与诉讼的关系，深刻把握人民调解的正当性基础，严格规范人民调解员的行为。
【关键词】人民调解；创新；发展；合意；保密
20世纪70年代以后，世界范围内的接近正义运动走向了第三波，强调通过ADR实现正义，以弥补诉讼的不足。在ADR运动中，调解犹如沉睡已久的巨人，从ADR的各种形式中脱颖而出，[1]调解在美国、澳大利亚、加拿大、英国等国家得到了快速发展，在欧洲一些国家也受到了足够的重视，调解被许多国家视为解决纠纷的优先机制。中国调解的发展与国外的背景不同，并不像美国那样在20世纪70年代后才出现现代调解制度。[2]调解是中国传统的纠纷解决方式，新中国成立以后，调解的发展虽有曲折，但总体来说，调解是一种主要的纠纷解决方式。作为调解制度的重要一环，人民调解制度在本世纪得到了长足的发展，与传统的人民调解制度相比，近年来，中国的人民调解制度有了许多创新。在新的历史条件下，特别是在全球调解趋势下，人民调解制度如何进一步发展，以更好地发挥并保持其活力，值得我们思考。
一、传统的人民调解制度
传统的人民调解制度是指新中国成立之初建立的人民调解制度，这一传统的人民调解制度一直延续到上世纪末期。1954年2月25日政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，《通则》规定了人民调解委员会的性质、任务、组织原则、职权范围、工作原则、工作方法和纪律等。1989年6月17日，在对1954年的《通则》修改的基础上，国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》。《人民调解委员会暂行组织通则》和《人民调解委员会组织条例》是新中国成立以后到上世纪末甚至本世纪初我国人民调解的重要法律依据。在传统的人民调解制度下，人民调解是指在村委会、居委会和企事业单位设立的人民调解委员会的主持下，依据法律、政策、习惯和社会公德对民间纠纷双方当事人进行劝说，促使双方当事人互谅互让，达成调解协议，自治性地解决纠纷的活动。传统的人民调解有以下一些特点：
（一）调解组织主要是居委会和村委会中的人民调解委员会
我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。可见，在城市居民委员会和农村村民委员会设立人民调解委员会是宪法的要求。《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。从性质上说，人民调解委员会是民间性的、自治性的群众组织。人民调解委员会委员除了村民委员会委员或居民委员会委员兼任以外，由群众选举产生。人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。当然，除了村民委员会和居民委员会下设的人民调解委员会外，企事业单位根据需要也可以设立人民调解委员会。
（二）人民调解协议没有效力
人民调解被视为自治性的纠纷解决方式，这种自治性，不仅表现为人民调解组织的自治性、调解方法的自治性，还表现为调解协议的自治性。[3]人民调解协议的自治性，意味着人民调解协议达成以后，对双方当事人没有约束力，只能靠当事人自觉履行。人民调解协议达成后又反悔的，任何一方都可以就原纠纷向人民法院起诉，而人民法院也只是就原纠纷进行审判，人民法院根本不会考虑人民调解协议的内容。
（三）人民调解与司法无涉
1991年《民事诉讼法》规定，基层人民法院指导人民调解委员会调解民间纠纷，该法没有规定人民调解协议的效力，也没有规定人民调解与司法的衔接机制。在人民调解协议达成以后，当事人无法向人民法院申请司法确认调解协议的效力。人民调解是与诉讼没有关系的纠纷解决机制。
二、人民调解制度的创新
进入21世纪以后，人民调解制度无论在立法上，还是在实务运行中都发生了重大的变化。2002年司法部颁布了《人民调解工作若干规定》，同年最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，2010年8月28日十一届全国人大常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》。人民调解立法推动了人民调解制度的发展，人民调解的实践推动了人民调解的创新。人民调解在立法和实务上的创新主要表现在以下一些方面：
（一）人民调解组织不再局限于村委会和居委会的人民调解委员会
在传统人民调解制度中，人民调解委员会主要是村委会和居委会的人民调解委员会。现行的《人民调解法》规定，除了村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会之外，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要也可以设立人民调解委员会。在实践中，人民调解委员会形式多样。
1．除了在村委会、居委会、街道、乡镇设立人民调解委员会外，在区县也设立了人民调解委员会。例如，江苏省率先设立区县人民调解委员会。
2．在基层人民法院、公安派出所、交巡警大（中）队等处理矛盾纠纷比较集中的部门设立人民调解工作室。例如，江苏省各基层人民法院都设立了人民调解工作室。
3．设立了专业性的或行业性的人民调解委员会。随着特定行业矛盾纠纷的增多，根据行业纠纷专业性特点，一些地方设立了环保纠纷人民调解委员会、医患纠纷人民调解委员会、道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会等。[4]为进一步推进专业化、行业化人民调解工作，司法部于2011年5月12日专门颁布了《关于加强行业性、专业性人民调解委员会建设的意见》；2010年1月8日司法部、卫生部、保监会联合制定了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》。
4．在人民调解委员会基础上成立社会矛盾纠纷调处中心。在人民调解的基础上，一些地方成立了社会矛盾纠纷调处中心，形成了党委政府统一领导，政法综治部门牵头协调，调处中心具体负责，司法部门业务指导，职能部门共同参与，社会各方整体联动的大调解工作格局。江苏省南通市自2003年以来，经过不断探索，建立了大调解工作网络。在大调解网络中，县级社会矛盾纠纷调处中心发挥了龙头作用，该中心直属县委、县政府，党委、政府分管领导分别担任中心主任，司法、公安、城建、信访、土管、工商等20多个部门为调处中心成员单位。
目前，人民调解委员会已成为遍布城乡、覆盖面非常广的纠纷解决组织。例如，江苏省形成了以区县人民调解委员会为龙头，乡镇（街道）人民调解委员会为主导，村委会、居委会、企事业单位人民调解委员会为基础，专业性、行业性人民调解委员会为节点，人民调解工作室为窗口的多层次、宽领域、全覆盖的人民调解组织网络，基本做到了哪里有人群，哪里就有调解组织，哪里有矛盾，哪里就有调解工作。截至2010年年底，我国有80多万个人民调解组织和500万名人民调解员，每年调解的民间纠纷达数百万件，在化解矛盾纠纷中发挥着十分重要的作用和独特的优势。[5]
（二）人民调解员不再局限于村民委员会成员、居民委员会成员及选举产生的公民
在传统人民调解制度中，人民调解员局限于村民委员会成员、居民委员会成员及群众选举产生的公民。现在，人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。实务中，不少退休法官、退休检察官、某领域的专家、志愿者被聘为人民调解员，有的地方还出现了人民调解员职业化的现象。例如，江苏省昆山市于2008年开始了人民调解员职业化的探索，目前已经形成了一套完整的人民调解员职业化体系，即经人事部门认可，将人民调解员确立为社会公益性岗位，在矛盾纠纷多发地人民调解委员会（人民调解工作室）全部向社会公开招聘职业人民调解员，并建立薪酬保障、职业准入、培训考核、名册备案、职称管理等各项职业化管理机制，使人民调解发展成为一个社会行业。[6]为顺应人民调解员的职业化需要，培养高素质的人民调解员，上海政法学院拟在法学本科专业设立人民调解专业方向。
（三）人民调解协议具有合同效力
在传统的人民调解制度中，人民调解协议只具有自治性。现在，人民调解协议具有了合同效力。2002年最高人民法院颁布的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》规定，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容、并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。按照该司法解释，人民调解协议具有合同效力。2010年颁布的《人民调解法》第31条规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。该法所说的“法律约束力”，并不是指人民调解协议可以直接成为执行依据，实际上还是指的合同效力。既然人民调解协议具有合同效力，一方当事人不履行调解协议的话，另一方可以向法院起诉，请求履行人民调解协议。在人民调解协议真实、合法、有效的情况下，人民法院不再就原纠纷进行审理，判决违反人民调解协议方履行人民调解协议的内容。
（四）实现了人民调解与诉讼（司法）的有效衔接与对接
在传统的人民调解制度中，人民调解与诉讼（司法）是无涉的。现在，人民调解与诉讼（司法）实现了有效衔接与对接。2009年最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定，经人民调解委员会对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予其强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。人民调解协议经公证机关作出赋予强制执行效力的公证后，可以作为执行依据。最高人民法院的该司法文件还规定，对于具有合同效力和给付金钱、有价证券的人民调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。对于因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成的人民调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持人民调解协议书依法向人民法院申请支付令。通过督促程序，实现了人民调解与诉讼的衔接。2010年《人民调解法》以立法的形式规定的人民调解协议的司法确认程序。经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。可见，经过司法确认以后，人民调解协议就可以成为执行依据。
此外，通过人民调解委员会的诉前调解、法院委托人民调解委员会调解，实现了人民调解与诉讼的对接即“诉调对接”。基层人民法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解，即通过人民调解委员会的诉前调解解决。北京市朝阳区人民法院在探索诉前调解联动工作机制的基础上于2007年1月1日起正式实施诉前调解制度。所谓“诉前调解”，就是双方当事人于对簿公堂之前，在双方自愿的基础上，委托人民调解员、人民调解委员会对纠纷进行诉讼外调解。双方和解后，法院可以以调解书形式确认其法律效力。调解不成时，法院及时为当事人办理立案手续。为做好诉前调解工作，朝阳区人民法院选聘了200多名人民调解员，他们当中有司法所、村委会工作人员以及各界社会人士。[7]
三、人民调解制度发展的若干思考
在全球调解趋势下，要保持我国人民调解的活力，并发挥更大的作用，有必要进一步明确人民调解在我国纠纷解决体系中的地位，处理好人民调解与诉讼的关系，深刻把握人民调解的正当性基础，严格规范人民调解员的行为。