张丽英 邵晨：近岸油污赔偿机制的国际新动向

【中文关键词】 近岸油污赔偿机制，国际化立法

【摘要】 随着经济对海洋石油资源需求的增大，钻井平台溢油已成为海上高发的污染事故之一，这就迫切要求建立完善的法律机制用以调整钻井平台溢油损害的预防与赔偿问题。CMI等国际组织也在不断为此做出探索。OPOL是北海沿岸国家为解决近岸油气污染赔偿而作出的解决方案。在2015年OPOL文本基础上探索近岸油污赔偿的国际化方向。

【全文】

近年频发的近岸漏油事件日趋严重，引起了国际社会对于建立近岸油污国际机制的重视。2013年、2014年、2015年国际海事委员会（简称CMI）召开的年会均研讨了近岸油气钻探的赔偿责任和相关规则[1]。研讨涉及近年国际海事组织、国际海事委员会以及一些欧洲和亚洲的海洋国家出台调整此类活动的规则和机制。其中，由英国推出的近海污染责任机制[2]引起了一定的关注。OPOL的目的是解决近海油气钻探带来的风险和责任。OPOL是一个自愿的赔偿机制协议，目前，丹麦、德国、法国、爱尔兰、荷兰、挪威等国的相关实体纷纷采用上述协议。

目前，关于统一的近海油气钻井平台的专项国内和国际立法处于缺失的状态，现有的规则主要是针对船舶油污的问题。许多国家将近岸钻井平台的油污归于有关船舶的国际法和国内法来进行调整。例如，苏格兰将钻井平台作为船舶扣押[3]，希腊最高法院在“the Slopes”案中认为移动式平台应该属于船舶。{1}43学界也在争论钻井平台的性质是否属于船舶。中国没有规范钻井平台专项法律，但司玉琢教授认为移动式钻井平台的赔偿问题可以适用《中华人民共和国海商法》关于船舶的有关规定。{2}然而，笔者拟不采用将钻井平台归于船舶相关调整范围的做法，而是将其作为单独的问题探讨国际上立法统一问题。

一、已有立法在调整近岸油污上存在的局限性

近岸钻井平台除在发生爆炸或者意外泄漏时会造成原油污染，在油气勘探和日常运营中不可避免地会对海洋环境造成一定的污染。钻井平台一旦发生事故将是灾难性的。然而，国际公约对相关问题的调整存在着局限性与立法空白。

（一）相关调整对象特殊性

近岸油气钻探活动的成本与技术含量高，对开发者来说是巨大的挑战。近岸钻井平台的特殊性决定了油污损害救济的复杂性。油污事故的处理涉及到政府、私人机构等多方主体，以及海洋环境、生态保护、国家主权等多个方面的利益冲突。因此，将近岸油气钻探活动作为调整对象的法规也应当具有特殊性，不能将其纳入船舶污染的调整范围。而现行国际公约大多规制船舶油污的相关问题，鲜有公约或者协定专门调整近岸钻探设施的油污问题。首先，海洋环境全球性保护利用的公约应当是《1982年联合国海洋法公约》，具有联合国海洋宪章的性质。该公约只明确了沿岸国对其在大陆架和专属经济区近岸平台拥有修建、操作和使用的主权性权利，同时将钻井平台导致的污染作为海洋环境的污染来源之一。其次，现行的国际船舶油污赔偿体系基本是由两个国际公约建立起来的，分别是《1969年国际油污损害民事责任公约》（简称《1969年民事责任公约》）和《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》（简称《1971年基金公约》）（该公约已废止）。这两部公约历经两次重大修改，逐渐成为国际石油污染损害赔偿的重要公约，最新的版本是《1992年国际油污损害民事责任公约》和《1992年基金公约》（只在香港地区有约束力）。中国加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》。但该公约的调整对象只涵盖了船舶，并未将海上钻井平台纳入其中。{3}再次，对船舶溢油损害赔偿机制予以补充的另一个重要的公约是《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》（简称《燃油公约》），它是国际海事组织在《1992年民事责任公约》和《1992年基金公约》的基础上制定的。此外，《1977年关于海底矿物资源勘探开发引起的油污民事责任公约》是由英国政府主导的涉及石油勘探油污损害的区域性公约，由于各方利益不能协调因此没有生效。《1974年保护波罗的海区域海洋环境公约》《1992年保护波罗的海区域海洋环境公约》纳入钻井平台的损害，但是区域性公约的性质，全球性海洋环境保护方面的其他现行公约，都未专项明确规定对海上钻井平台溢油损害的责任与赔偿问题[4]。因此，现有立法没有关注近岸设施的特殊性，也没有国际公约层面的统一的现行专项立法。

（二）污染跨境与国内规范的管辖冲突

钻井平台的油污损害在某些情形下具有跨界性。现阶段用于海上石油开采的平台具备一定的移动性能，在不同海域进行作业的海上平台溢油事件的发生，将导致损害结果、责任主体、索赔主体在国际范围内进行。{1}41加之海洋环境的特殊性，海上平台溢油往往会因海水的自然流动将污染转向他国海域。早在1977年，原政府间海事协商组织（现为国际海事组织，IMO）委托CMI起草了《近海移动船舶公约草案》（Draft Convention on offshore Mobile Craft，即“Rio Draft”）[5]。1994年CMI对其进行修改，通过了悉尼草案（Sydney Draft）[6]。在此过程中，CMI致力于通过一个规范近岸设施以及相关活动的国际公约。国际钻井承包商协会（International Associa-tion of Drilling Contractors）和美国海商法协会（TheUnited States Maritime Law Association）对此草案表示极力反对[7]。2002年，IMO在各方利益的博弈中将此议题从长期计划中删除。由于在涉及一国海洋权益的问题上，各国很难达成一致的意见。因此，近岸油气钻探活动的相关协定涉及了多方的利益，跨境污染与国内管辖的冲突在各国间无法妥协，现有国际公约只能通过各国国内立法缓解这种冲突，但无法解决近岸油污责任与赔偿问题。

（三）专项赔偿救济机制的缺失

已有的近岸钻探平台的立法规则中没有建立赔偿救济机制。《1992年奥斯陆巴黎保护东北大西洋环境公约》（Oslo-Paris Convention for the Protection ofthe Marine Environment of the North-East Atlantic）[8]主要针对东北大西洋海洋环境的保护。但是，该公约不处理责任和赔偿问题。一些国际公约也只是规定了倡导性的海洋环境保护条款和政府行政部门的环境义务，对于海上钻井平台溢油损害的民事责任问题并没有涉及。CMI自2010年以来致力于推动OPOL的国际化，提出建立统一的近海油污染的赔偿机制的制定工作，努力建立赔偿和责任机制。

赔偿责任的缺失使各国致力于区域性和国内的立法。欧洲地区的钻探活动频繁，仅在英国的北海地区就存在大量的小型钻井平台。此类漏油事故的多发，引发各国对油污损害的关注。欧洲也一直在寻找区域性防治与应对的方法，以保护欧盟地区的海洋环境安全。从2010年以来，欧洲还有许多利益相关者提出并通过了关于海上活动的各种立法行动，引起了广泛的讨论。2013年6月，欧盟最终建立了由每个成员国单独承担责任的欧洲沿岸安全责任机制―《沿岸油气钻探安全的指令》（The Off-shore Directive，简称《沿岸指令》）[9]。《沿岸指令》的目的是减少重大的近岸事故和完善应急机制[10]，主要是关于设立标准而不是具体设定责任和赔偿机制。{4}当欧盟的安全标准设立之后，问题就在于如何规制民事责任和确定资金（financial）保障制度。《1990年美国油污法》虽有近岸油污的赔偿机制，但不能解决判决后续赔偿执行问题。除此之外，笔者重点讨论的OPOL半公权半私权性质的协议，作为英国发起的北海沿岸的探索。

二、OPOL机制在自愿赔偿上的新尝试

现有立法的局限性使得英国在其国内逐步发展OPOL协定，在北海沿岸探索一种自愿的赔偿机制。从1974年只适用于英国管辖的海域到法国、挪威等北海沿岸的海域，现在逐渐影响到欧洲地区。这种机制的适用主体是运营者而非国家，解决了主权冲突问题。同时，OPOL也提供了快速的赔偿机制。通过风险分担保障受害者获得充分赔偿，严格责任原则下的限额赔偿鼓励了经营者不断开发勘探新的资源。2015年OPOL修改新规则也使国际上对其更加关注。

近岸污染责任协会有限公司（The Offshore Pol-lution Liability Association Limited）（简称协会）是一个石油行业机构，已通过担保成立一个有限公司，负责管理自愿的严格责任的赔偿方案，简称OPOL。它起源于英国，并在1975年5月作为所有英国运营商之间的协议生效。OPOL的原始创始人主要是大量的英国籍石油公司。20世纪70年代，人们意识到近西北欧海岸海底石油开采活动的潜在风险及其所造成的污染。因此，需要建立从事海上勘探和生产活动的预防机制，以确保将勘探污染的风险减少到最低限度。由此，部分英国的石油开发者决定在1976年底建立一个协议，以确保在发生溢油或漏油事件时，能够实现污染损害索赔要求以及采取的相关补救措施[11]。1977年5月1日开发者起草并签署了一份公约―《1977年关于海底矿物资源勘探开发引起的油污民事责任公约》（简称CLEE）[12]。然而，公约的批准是一个漫长且复杂的过程。因此，OPOL作为过渡性措施生效至今，英国政府认为OPOL的运行模式可能对英国最有利。OPOL已经形成一种快速实现成员方充分清偿的机制，为所有成员方提供一种风险分担的保障形式。

（一）OPOL的主体资格

OPOL协议是各方之间的契约性文件，因此OPOL协议的主体是私人公司，同时运营者也是OPOL成员。除此之外，OPOL协议规定，设立近岸油污责任协会以便实施该协议。2015年新修订的运营者定义是“依照协议的约定和条款，被协议或者其他成员方授权的对近岸设施的运行进行运营、管理、主导和控制的主体，或只对近岸设施的管理、主导和控制享有利益的主体”[13]。2015年文本中更加注重对于格式合同的规范。成为成员方的条件是向OPOL提交格式合同（FORM A）,{5}一旦同意成为成员，不论成员方在协议中如何约定，OPOL的全部条款应当适用于成员所经营的全部设施。OPOL委员会有绝对的自由裁量权来决定是否将其规则仅适用于成员方的部分设施。成员方在成员身份存续期间，应当建立并维持其偿付能力，以履行其在第四款项下所承担的有关近海设施的义务，支付协会规定的会费等必需费用，以及履行其在谅解备忘录和章程中承担的义务。协会应当在收到申请后30天内以书面形式将审查决定回复给申请者。如果对协会做出的成员资格的裁定不服，申请者可以以书面形式向协会提出异议请求或复议，协会做出的复议决定具有终局性[14]。

在OPOL中的另一方当事人就是申请赔偿的受害者，受害者应当是因近海污染直接或间接受到损害的当事人，包括两类：一类是公共当局，包括政府、其他公共实体、市政以及地方当局；另一类是任何人，包括公共组织。受害者作为申请人，应当提供针对当事方所提出的索赔请求和已经备案的信息、文档证词和依据当事人的请求做出的检查或者调查，