陈雷：论我国的引渡立法与引渡实践

【摘要】1978年以前，我国既无引渡立法，也无引渡实践。我国的引渡立法和实践经历了早期实践阶段、发展阶段和健全完善阶段等三个阶段，并以加入引渡条款国际公约、缔结双边引渡条约和进行引渡国内立法为标志，形成了多边公约、双边条约和引渡法为主体内容的引渡法律体系。与此同时，我国开展了以多边引渡国际公约、双边引渡条约和互惠引渡为依据的引渡实践。本文通过对我国引渡立法与实践的回顾总结，勾勒出我国引渡制度发展的大致轮廓。

【关键词】引渡立法；引渡实践；中国引渡制度

1978年以前，我国既无引渡的国内立法，也没有与其他国家缔结双边引渡条约或加入含有引渡条款的多边公约。上世纪50年代，由于审判日本战犯的需要，前苏联向我国移交了包括末代皇帝溥仪在内一批战争罪犯，虽然具有移交罪犯性质，类似引渡，但与真正意义的引渡还有区别。因为，这些战争罪犯（即战犯）是二战结束前被苏军俘虏后送往苏联，我国解放后，送回我国军事法庭进行审判。由于属于军事犯罪，并不构成一般意义上的引渡。

我国的引渡立法经历了早期实践、发展阶段和健全完善阶段等三个阶段。

（一）我国引渡立法的早期实践，以加入含有引渡条款内容的国际公约为标志

我国的引渡立法始于加入含有引渡条款的国际公约。1978年11月14日我国加入的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（简称《东京公约》，1979年2月12日对我国生效）是我国第一个关于引渡的国际立法。此后，我国于1980年9月10日和1980年9月10日分别加入了《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称《海牙公约》，1980年10月10日对我国生效）和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称《蒙特利尔公约》，1980年10月10日对我国生效）。这三个以规制劫机和暴力破坏民用航空器犯罪为对象的国际公约，确立了普遍管辖和或引渡或起诉等引渡基本原则。因此，加入关于引渡劫机犯罪的国际公约，是我国引渡立法初期的主要活动。当然，这个时期我国的引渡实践主要是通过外交途径来解决的。

此后，到1992年，我国又陆续加入了《防止及惩治灭绝种族罪公约》（1983年4月18日加入、1983年7月17日对我国生效）；《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》（1983年4月18日加入、1983年5月18日对我国生效）；《经〈修正1961年麻醉品单一公约议定书〉修正的1961年麻醉品单一公约》（1985年6月18日加入、1985年9月21日对我国生效）；《1971年精神药物公约》（1985年8月22日加入、1985年11月20日对我国生效）；《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》（1987年8月5日加入、1987年9月4日对我国生效）； 《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》（1986年12月12日加入、1988年11月3日对我国生效）；《制止危及海上航行安全非法行为公约》（1988年10月25日签署、1992年3月1日对我国生效）；《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（1989年12月25日加入、1990年11月11日对我国生效）；《反对劫持人质国际公约》（1992年12月28日加入、1993年1月26日对我国生效）。

1992年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和外交部联合发布了《关于办理引渡案件若干问题的规定》。该《规定》是一个具有行政法规性质内部规章的指导文件，其中含有调整引渡活动的国内程序的一些规定。在当时，它不仅为应付现实需要提供了一整套暂行规则，同时也为我国未来引渡审查制度的建立设计了一个可供参考的初步框架，并对此后确立我国引渡审查制度奠定了基础。该《规定》确定了我国负责处理引渡案件的主管机关，结束了以往主管部门不明确的局面；确立了引渡审查的“主管机关会审制”，即对外国的引渡请求须经上述5个主管机关逐一审查并签署是否同意的意见，任何一家的否定意见都将导致外国引渡请求不被接受。实质上引进了双重审查制中的“一票否决制”。此外，该《规定》还确定了对被请求引渡人采取强制措施的程序，将引渡诉讼与刑事诉讼制度紧密结合起来；为被请求引渡人和应外国请求被采取强制措施的人规定了权利保障条款，如辩护权、获得本国使领馆的国民保护权等；在确立特定性原则时暗含了具体个案中不判决或不执行死刑的承诺；确定了我国缔结或参加的国际条约相对于国内法规范所具有的优先地位，等等。它对当时我国的引渡工作起到了重要的作用，而且对以后的引渡立法奠定了基础。[1]

（二）我国引渡立法的发展阶段，以缔结双边引渡条约为标志

从1993年我国与泰王国缔约第一个双边引渡条约开始，缔结双边引渡条约成为我国引渡立法的主要形式。我国有关引渡的规则和程序都是从双边引渡条约开始探索确立的。截止到2000年底，我国在这个时期共缔结了12个双边引渡条约：

1、《中华人民共和国和泰王国引渡条约》（1993年8月26日签署、1999年3月7日生效）；

2、《中华人民共和国和白俄罗斯共和国引渡条约》（1995年6月22日签署、1998年5月7日生效）；

3、《中华人民共和国和俄罗斯联邦引渡条约》（1995年6月26日签署、1997年1月10日生效）；

4、《中华人民共和国和保加利亚共和国引渡条约》（1996年5月20日签署、1997年7月3日生效）；

5、《中华人民共和国和罗马尼亚引渡条约》（1996年7月1日签署、1999年1月16日生效）；

6、《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国引渡条约》（1996年7月5日签署、1998年2月10日生效）；

7、《中华人民共和国和蒙古国引渡条约》（1997年8月19日签署、1999年1月10日生效）；

8、《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国引渡条约》（1998年4月27日签署、2004年4月27日生效）；

9、《中华人民共和国和乌克兰引渡条约》（1998年12月10日签署、2000年7月13日生效）；

10、《中华人民共和国和柬埔寨王国引渡条约》（1999年2月9日签署、2000年12月13日生效）；

11、《中华人民共和国和乌兹别克斯坦共和国引渡条约》（1999年11月8日签署、2000年9月29日生效）；

12、《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》（2000年10月18日签署、2002年4月12日生效）。

这一时期，除缔结引渡条约外，我国国内立法也开始考虑引渡等方面的内容了。1996年我国对《刑事诉讼法》进行了修订，增加了包括引渡内容在内的刑事司法协助的规定。该法第17条规定：“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”在这里，刑事司法协助应当作广义理解，是包含了引渡在内的刑事司法国际合作。该条规定是我国国内法就引渡问题确立的第一个严格意义上的法律规范，尽管“引渡”二字没有明确写出，但它第一次将国际刑事司法合作问题纳入我国刑事诉讼法的调整领域，确认了我国司法机关在国际刑事司法合作中的主体地位和主导作用。[2]

（三）我国引渡立法的健全与完善阶段，以《中华人民共和国引渡法》颁布和实施为标志

2000年12月28日九届全国人大常委会第19次会议通过了《中华人民共和国引渡法》（简称《引渡法》），全面建立了我国的引渡规则和程序，标志着我国国内引渡立法的健全和完善。《引渡法》是我国立法上的一大新成果，是对我国引渡制度发展的肯定与总结，是对我国签订的双边引渡条约、缔结或加入的有关引渡制度的国际公约的体现与归纳，是我国目前解决引渡问题最重要的单行法律文件。《引渡法》的相关内容在一定程度上体现了国际社会对引渡制度的共识，弥补了我国长期以来引渡法律制度的空白。[3]

此外，在这一阶段，我国缔结的引渡条约以及加入的含有引渡条款的国际公约也以迅猛的速度发展。自《引渡法》颁布以来到2011年10月，我国又缔结了21项引渡条约：

1、《中华人民共和国和菲律宾共和国引渡条约》（2001年10月30日签署、2006年3月12日生效）；

2、《中华人民共和国和秘鲁共和国引渡条约》（2001年11月5日签署、2003年4月5日生效）；

3、《中华人民共和国和突尼斯共和国引渡条约》（2001年11月19日签署、2005年12月29日生效）；

4、《中华人民共和国和南非共和国引渡条约》（2001年12月10日签署、2004年11月17日生效）；

5、《中华人民共和国和老挝人民民主共和国引渡条约》（2002年2月4日签署、2003年8月13日生效）；

6、《中华人民共和国和阿拉伯联合酋长国引渡条约》（2002年5月13日签署、2004年5月24日生效）；

7、《中华人民共和国和立陶宛共和国引渡条约》（2002年6月17日签署、2003年6月21日生效）；

8、《中华人民共和国和巴基斯坦伊斯兰共和国引渡条约》（2003年11月3日签署、2008年1月10日生效）；

9、《中华人民共和国和莱索托王国引渡条约》（2003年11月6日签署、2005年10月30日生效）；

10、《中华人民共和国和巴西联邦共和国引渡条约》（2004年11月12日签署、2006年4月29日批准）；

11、《中华人民共和国和阿塞拜疆共和国引渡条约》（2005年3月17日签署、2006年10月31日批准）；

12、《中华人民共和国和西班牙王国引渡条约》（2005年11月14日签署、2007年4月4日生效）；

13、《中华人民共和国和纳米比亚共和国引渡条》（2005年12月19日签署、2007年4月27日批准）；

14、《中华人民共和国和安哥拉共和国引渡条约》（2006年6月20日签署、2007年4月27日批准）；

15、《中华人民共和国和阿尔及利亚人民民主共和国引渡条约》（2006年11月6日签署、2008年6月26日批准）；

16、《中华人民共和国和葡萄牙共和国引渡条约》（2007年1月31日签署、2008年10月28日批准）；

17、《中华人民共和国和法兰西共和国引渡条约》（2007年3月20日签署、2009年4月24日批准）；

18、《中华人民共和国和澳大利亚引渡条约》（2007年9月6日签署、2008年4月24日批准）；

19、《中华人民共和国和墨西哥合众国引渡条约》（2008年7月11日签署、2009年2月28日批准）；

20、《中华人民共和国和印度尼西亚共和国引渡条约》（2009年7月1日签署、2010年4月29日批准）；

21、意大利：《中华人民共和国和意大利共和国引渡条约》2010年10月7日签署；2011年12月31批准）。

上述我国签署的引渡条约，继续承袭以往引渡格式条款的主要内容，并且细化和增加了一些新的引渡原则条款的规定，如在“可引渡的犯罪”中增加了“财税事项不得拒绝引渡”的原则，如《中法引渡条约》第2条第4款、《中澳引渡条约》第2条第3款第3项，特别是2006年我国与西班牙缔结的引渡条约中明文规定了引渡制度中“死刑不引渡原则”，具有里程碑意义，《中西引渡条约》第3条第8项明确规定了“根据请求方法律，被请求引渡人可能因引渡请求所针对的犯罪被判处死刑，除非请求方作出被请求方认为足够的保证不判处死刑，或者在判处死刑的情况下不执行死刑。”否则，可以拒绝引渡。此后，我国缔结的一些引渡条约也有这样的规定，如《中法引渡条约》第3条第7项、《中澳引渡条约》第3条第6项。由于在立法技术上解决了“死刑不引渡原则”及其例外或变通适用问题，我国与其他国家，特别是主张“死刑不引渡原则”的西方国家缔结引渡条约的速度也大大地加快了进程。

除缔结引渡条约之外，这一时期我国还加入了许多含有引渡条款内容的国际公约，主要有：

《儿童权利公约关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品等问题的任择议定书》（2000年9月6日签署、2002年8月29日批准、2003年1月3日对我国生效）；

《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（2001年11月13日加入、2001年12月13日对我国生效）；

《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（2001年11月13日签署、2006年2月28日批准、2006年4月19日交存批准书、2006年5月19日对我国生效，