刘仁文 杨柳：非洲问题困扰下的国际刑事法院

【摘要】国际刑事法院十余年来的司法实践史也是其与非洲的关系史。国际刑事法院调查和起诉的全部犯罪情势来自非洲这一事实以及其对某些非洲国家领导人提出的指控引发了非洲国家对国际刑事法院公正性的质疑；国际刑事司法与非洲人民传统的正义观念之间冲突让法院深受来自非洲的各种政治压力，而不少非洲国家热衷于"自我提交情势"的司法实践则在政治和法律上引起了很大的争议。国际刑事法院要改善其与非洲的关系，除了有必要采取更具有包容性的正义观念和更积极的外联等策略外，还有必要采取措施让国际社会、情势发生国以及受害者认识到法院自身所具有的深刻局限性。

【关键词】国际刑事法院；非洲；正义

自从2002年7月国际刑事法院正式开始运作以来，它便与非洲结下了不解之缘，法院十余年来的司法实践史在很大程度上可以说就是其与非洲的关系史。然而，自从2008年检察官对苏丹总统巴希尔签发逮捕证以来，法院与非洲的关系开始日趋紧张。本文将在对国际刑事法院与非洲关系进行简要介绍的基础上，就十余年来法院在对来自非洲的犯罪情势进行调查和起诉的过程中，非洲在政治和法律上对法院提出的挑战以及法院所采取的应对措施作一回顾，并进一步从国际刑事司法自身所具有的深刻局限性这一角度探讨国际刑事法院与非洲改善关系的可能方式。

一、非洲与国际刑事法院

非洲曾经属于最积极支持建立国际刑事法院的大洲之一。在《国际刑事法院罗马规约》（以下简称《罗马规约》或规约）的缔约过程中，由西欧国家、南撒哈拉非洲国家、拉美国家组成的所谓立场相似国家（Like－minded Countries）构成了当时主张建立一个独立而强有力的国际刑事法院的最主要力量。在1998年7月的罗马外交大会上，与会的非洲国家有47个，其中大多数非洲国家对《罗马规约》投了赞成票。截至2013年6月2日，已有45个非洲国家签署了《罗马规约》，在122个规约缔约国中，非洲缔约国有34个，在缔约国数量上仅次于欧洲。

在实施《罗马规约》问题上，非洲国家也曾一度非常积极。非洲联盟制定的《2004－2007年非洲联盟战略计划》承诺将推动所有非洲国家批准《罗马规约》，2005年非洲人权和民族权委员会也通过一项决议，要求所有非洲国家必须结束在非洲有罪不罚的现状并对《罗马规约》进行国内立法和实施，同时决议还号召非洲的公民社会组织为维护国际法治和加强《罗马规约》而携手努力。在非盟的推动下，有20多个非洲国家已经通过或者拟将通过《罗马规约》国内立法或者在法律上保证与国际刑事法院合作。[1]

与此同时，非洲也是备受国际刑事法院关注的中心地区。自从2002年国际刑事法院正式成立以来，尽管纳入检察官初步审查范围的情势来自各大洲，但截止到2013年6月2日，检察官已展开调查的8个情势却全部发生在非洲国家。[2]其中，“乌干达情势”、“刚果民主共和国情势”、“中非共和国情势”和“马里情势”均是由情势发生国向检察官自行提交；“苏丹达尔富尔情势”和“利比亚阿拉伯民众国情势”则是由联合国安理会以决议方式向检察官提交；而“肯尼亚共和国情势”和“科特迪瓦情势”则源于检察官启动自行调查权的决定。

在国际刑事法院已经启动调查的18件案件中，[3]所涉及的犯罪嫌疑人或被告人均为非洲人。检察官对两位在任的非洲国家元首－－苏丹的巴希尔（Omar Hassan Ahmad Al Bashir）和利比亚的卡扎菲（Muammar Mohammed Abu Minyar Gaddafi）提出了刑事指控，并将一位刚刚卸任的国家元首－－科特迪瓦前总统洛朗・巴博（Laurent Gbagbo）逮捕归案。2013年4月9日，肯尼亚情势中受到国际刑事法院刑事指控的两位犯罪嫌疑人乌胡鲁・肯雅塔（Uhuru Kenyatta）和威廉・鲁托（William Ruto）分别正式就任肯尼亚总统和副总统，这使得国际刑事法院所追诉的非洲国家正副元首名单上又增添了两位。

在世界范围内，非洲是现代社会国际人道主义犯罪最为严重和集中的地区，各种国际、国内冲突中发生的严重国际犯罪可谓层出不穷；非洲人民深受《罗马规约》所言的“整个国际社会关注的最严重犯罪”之侵害，因此他们强烈希望结束此类罪行有罪不罚的历史。正因如此，才会有如此众多的非洲国家认同国际刑事法院的功能和作用，甚至有不少非洲国家主动放弃对此类犯罪的国内刑事管辖权，而将发生在本国的犯罪情势向国际刑事法院提交。对于国际刑事法院而言，其自成立以来受理的犯罪情势和案件全部来自非洲，这不仅意味着十余年来，法院的工作重心几乎主要在非洲，而且其所能获得的国际刑事司法经验也几乎全部来自非洲。因此，国际刑事法院虽然作为全球性的常设国际刑事司法机构而设立，但迄今为止，与其建立最为紧密司法联系的主要还是非洲国家。这种超常的紧密联系既使法院成为广大深受国际犯罪之苦的非洲人民通往安定与和平的希望，同时也使其成为各种政治争议甚至政治攻击的中心，从而导致非洲与国际刑事法院的关系持续走向紧张。

二、非洲的尊严与国际刑事司法的政治化

国际刑事法院迄今为止的全部犯罪情势和案件均来自非洲，这一事实虽然一方面让人们看到非洲大陆仍然是世界上国际人道主义犯罪最为严重的地区，但另一方面也引起了部分非洲人对法院的极度不满。尽管此类不满情绪在法院最初受理前几个非洲国家犯罪情势时就已出现，但直到2008年法院对苏丹总统巴希尔签发逮捕证后才真正形成第一个高潮。在2011年法院将矛头再次对准利比亚国家领导人卡扎菲时，某些非洲人对国际刑事法院的印象进一步得到恶化；2013年在受到国际刑事法院刑事指控的两位犯罪嫌疑人乌胡鲁・肯雅塔和威廉・鲁托分别当选肯尼亚总统和副总统后，不满国际刑事法院的声音又一次开始唱响。

在非洲有两位著名的批判国际刑事法院的政治人物。一位是卢旺达总统鲍尔・卡加梅（Paul Kagame）。他对国际刑事司法机构的看法一直以来就不积极。在本世纪初，他曾极力地阻挠过卢旺达国际刑事法庭检察官对其所在的卢旺达解放阵线罪行进行的“特殊调查”；他不仅促使其领导下的卢旺达政府拒绝加入《罗马规约》，还一再对国际刑事法院的调查和起诉政策进行政治攻击。2008年7月，苏丹总统巴希尔受到国际刑事法院的刑事指控，卡加梅便表示法院“一直以来都只是针对非洲国家，只是针对贫穷国家”，“时间每推进一年，都会再次证明我的结论是正确的，卢旺达不能参与那种殖民主义、奴隶制和帝国主义” [4] 2009年9月，卡加梅访问肯尼亚时，不仅告诫肯尼亚政府不要将2007年底肯尼亚大选后的暴力犯罪情势提交给国际刑事法院，而且还声称“国际刑事法院被利用成为一根鞭笞我非洲人民的鞭子”，让它来处理问题只能“适得其反”。[5]

国际刑事法院另一位著名批判者是时任非洲联盟主席的让・平（Jean Ping，2008－2012年在任）。他认为，国际刑事法院对非洲国家和非洲人民采用双重标准，这是一种极为严重的歧视，非洲已经厌倦了只将非洲领导人视为唯一目标的法院。“国际刑事法院总是针对……非洲人。难道说加沙没有问题吗？高加索地区没有问题吗？哥伦比亚的武装分子没有问题吗？伊拉克没有问题吗？我们提出这些问题是因为我们不想有双重标准”。[6]“我们不会赞成有两个变速档的正义－－一种对穷人和富人奉行双重标准的正义”。[7]正是基于此，让・平对第一任国际刑事法院检察官奥坎波一直持激烈的批评态度。

事实上，国际刑事法院受到的政治压力并不仅限于非洲的个别领导人，还包括非盟这样的区域性国际组织。非盟虽然曾一度对国际刑事法院的建立和运行提供了积极的政治支持，但这种支持却随着法院对非洲犯罪情势调查数量的增加而不断减弱，在检察官决定向预审分庭申请对苏丹总统巴希尔的逮捕证后，非盟开始公然走向与国际刑事法院对抗的道路。2008年7月，就国际刑事法院对巴希尔的逮捕证问题，非盟作出决定，要求联合国安理会敦促国际刑事法院推迟对巴希尔的指控。[8]2009年7月，针对法院对巴希尔签发的第二份逮捕证，非洲联盟又声称非洲国家将不会执行国际刑事法院对巴希尔的逮捕证。[9] 2011年7月，非盟再次作出决议，表示它将不会执行国际刑事法院对利比亚领导人卡扎菲发出的逮捕证。[10]2013年5月，非盟又通过决议，要求国际刑事法院放弃对涉及新当选肯尼亚总统和副总统的案件管辖权，并将其交由肯尼亚本国处理，该决议还要求非盟向联合国提出这一问题。非盟轮值主席、埃塞俄比亚总理海尔马里亚姆・德萨莱尼（Hailemariam Desalegn）也宣称，“非洲领导人的共识是，国际刑事法院在非洲开展的调查程序存在缺陷，其成立的意图原本是避免任何形式的有罪不罚，但现在它却堕落为某种具有种族主义色彩的追捕”，这也是为什么“我们要挑战它”。[11]

非盟的此类决定对于国际刑事法院逮捕证的执行造成了极为消极的影响，很多非洲国家（包括《罗马规约》缔约国）采取了拒绝与法院合作的态度。例如，尽管有国际刑事法院签发的两份逮捕证，但巴希尔在非洲地区并未受到普遍抵制，被通缉后，他不仅成功地实现了对厄立特里亚、埃及、利比亚、埃塞俄比亚和津巴布韦这些非洲非规约缔约国的访问，而且还顺利访问了乍得、肯尼亚、吉布提和马拉维这四个非洲规约缔约国。尽管乍得和肯尼亚等国曾一再声称支持法院的工作，也尽管国际刑事法院每次都会要求接受巴希尔访问的缔约国履行其逮捕巴希尔的规约义务，但这些非洲国家却无一例外均出于政治考量而拒绝予以合作。不仅如此，在非盟的影响下，甚至连第一个向法院自我提交犯罪情势并在2010年支持“国际刑事法院罗马规约审查会议”在本国首都坎帕拉召开的乌干达政府，也对国际刑事法院改变了以往的积极态度。2013年4月9日，乌干达总统穆塞韦尼（Yoweri Kaguta Museveni）在参加肯尼亚新任总统就职仪式上居然也声称，他要为肯尼亚拒绝国际刑事法院的“敲诈勒索”而欢呼，因为国际刑事法院现在正被那些“傲慢的人”用来“扶持他们选择的非洲领导人而摧毁那些他们不喜欢的领导人”。[12]

此外，对于国际刑事法院持负面看法的，也并不仅仅来自非洲国家政府层面，在非洲社会也不同程度地存在，各种指责国际刑事法院是西方采取的一种新殖民主义工具的言论不绝于耳。例如，有人认为，法院位于远离非洲的欧洲大陆，主要的资助者是德国、英国、法国等欧洲国家，来自欧洲和其他西方国家的人占据了法院大部分职位，因此实质上法院是欧洲人和西方人的，是在其操控下作出决定的[13]；同时，法院还是欧洲和西方国家重新实行非洲殖民化的工具，[14]是帝国主义国家领导人旨在通过削弱非洲处理问题的机构和能力来抑制非洲进步力量的工具。[15]

对于一个与国际政治密切相关的国际刑事司法机构来说，遭遇一些政治攻击不足为奇，事实上，某些攻击并无充分的事实依据。例如，仅根据国际刑事法院受理的犯罪情势地理范围便认定法院针对的只是非洲人或是已纯粹沦为西方实行新殖民政策的工具，此类判断显然过于武断。首先，在法院受理的8个犯罪情势中，有4个是由非洲缔约国自行提交给检察官的。因此，从这一角度来看，实际上是非洲国家在借助国际刑事法院为其实现国内正义服务。其次，法院受理的、曾引起不少非洲人强烈反应的苏丹达尔富尔情势和利比亚情势均由联合国安理会提交，即使有观点认为对调查的情势在选择决策上具有政治偏见性，那么对此负有主要责任的也是联合国安理会这个目前全球最具有政治正当性的国际机构，而非国际刑事法院及其检察官。更为重要的是，在安理会提交这两个情势时，即使安理会中的非洲成员国也未投反对票。再次，即便是肯尼亚和科特迪瓦这两个检察官决定启动自行调查权的情势，