刘澎：中国需要宗教法――走出中国宗教管理体制的困境（上）

今天的中国，宗教不仅依然存在，而且还在发展。周恩来在世时，政府对中国宗教信仰者人数的说法是“一亿多人”[1]。几十年过去了，中国的人口早已翻了番，中国宗教信徒的人数总体上也翻了番（有的宗教甚至增加了几倍、十几倍）。2005年有学者根据调查认为，中国的宗教信仰者至少有“三亿人”[2]。这个数字是否准确，学术界需要继续研究。但重要的是，拥有数以亿计信仰者的中国各种宗教在今天的中国不是正在消亡，而是植根于社会的基层，活跃于中国所有地区，一直处在发展之中。在可预见的未来，中国人口中宗教信仰者的比例会越来越高，宗教的社会影响会越来越大，涉及宗教的问题也会越来越多。

面对这样一个现实，作为社会公共利益的维护者与协调者的政府，需要考虑的不是是否应该建立一套处理宗教问题的体制――宗教管理体制已经存在了几十年了，而是应该采用何种体制，才能有效地处理国家与宗教的关系，规范宗教团体、宗教信仰者与其他社会团体、组织及非宗教信仰者个人关系的问题。

上个世纪五十年代初期，中国政府确立了一套处理宗教问题的体制。但半个多世纪之前建立的宗教管理体制运行到今天，问题很多、代价很大、运转不灵、效果极差。今天中国宗教的问题，不是越来越少，而是越来越多，越来越复杂。在社会转型时期，有数亿信众的宗教领域出现问题不足为奇，奇怪的是没有一个由国家立法机关通过的规矩。“有宗教、无法治”，宗教领域尚未步入法治的轨道，这不是某个人声称我国宗教工作已经开始“走上法制化、规范化轨道”就可以敷衍过去的问题。今日中国的政府、宗教团体、宗教信仰者乃至全社会共同面临的现实是：宗教领域内一方面乱象丛生、矛盾重重、冲突迭起，另一方面却又“无法可依，无法可治”；政府有多个部门涉及宗教管理，但对宗教方面存在了几十年的若干“热点”、“难点”问题却束手无策，至今拿不出切实可行的解决方案。对此，人们不禁要问，在党和国家把“依法治国”作为治理国家的基本方略几十年后的今天，解决当今中国的宗教问题究竟应该采用何种体制？现行宗教管理体制是否有效？如果效果不佳是否应该改革？中国为什么至今未能建立完整的宗教法律体系？宗教立法步履艰难，难在哪里？

这些问题，不仅是执政党与政府应该关心、回答的问题，也是关乎每一个宗教团体、宗教信仰者与非宗教信仰者切身利益的问题。这些问题不清楚，宗教方面的问题与矛盾就无法在法律的框架下得到妥善解决，长此以往，社会无和谐、国家无宁日，政教双方都是受害者。

一、处理宗教问题的模式选择

宗教是人类社会中一种普遍存在的现象，只要有人信仰宗教，就存在国家如何应对宗教的问题。在讨论中国处理宗教问题的机制之前，首先有必要了解世界各国处理宗教问题的模式。考察各国对宗教的处置方式有两个视角，一个是把国家与宗教作为二元因素，研究其相互关系，即所谓“政教关系”；另一个是以国家为基点，考察其处置宗教问题时的应对机制，前者说的是政教之间关系的客观表现形式，后者说的是国家在宗教问题上治理模式与策略的主观选择，这二个方面对理解国家处理宗教问题的机制都不可少。各国历史、文化、社会与政治制度不同，宗教在各国的地位与影响不同，各国的政教关系模式与政府对宗教问题的处置方式也很不同。

1.政教关系

尽管世界上的政教关系形态林林总总、五花八门，究其实质，不外乎四种基本模式：政教合一型（政教一体）、政教分离型（政教二元）、国教型（教权高于政权）、国家控制宗教型（政权高于教权）。四种基本模式之外，还有一些基于四种基本模式的亚型、混合型与衍生体[3]。

（1）政教合一型。政教合一是指宗教权威与世俗政权的高度统一。这种模式的最大特点是政教同体，宗教领袖同时又是国家首脑，宗教法典同时就是国家的法律，宗教利益与国家利益完全一致。在政教合一的国家里，国家同宗教集团的利益是一致的，宗教、政治、法律浑然一体。宗教教义指导国家的行政、司法、教育。宗教领袖对制定国家的内外政策拥有绝对权威，政府的一切活动都要体现宗教原则，维护宗教利益。政教合一型的实质是神权统治，今天仍然坚持政教合一型模式的国家只有梵蒂冈等为数不多的几个国家。

（2）国教型。国教型的特点是国家以某一宗教或教派为官方正统信仰，使其在政治上、法律上享有其它宗教或教派所没有的特权或地位。国家从各方面保护和鼓励享有特权地位的官方宗教，包括提供财政上的支持。这类国家与政教合一型国家的区别在于世俗权力机构与宗教组织在形式上是分开的，宗教组织与政府不是一套人马，宗教领袖也不担任国家首脑或行政长官。但拥有政治、法律、财政等诸多特权的国教不仅在国家政治生活中享有特殊的地位，可以对国家的行政、司法、教育按照宗教教义和道德标准进行监督，而且拥有意识形态和信仰上不受挑战的正统地位。国教的这种特殊地位使其能够对社会生活的各个方面产生极大的实际影响。不属于国教的其它宗教或教派在政治上受到歧视、往往处于社会的边缘。国家各项政策对国教的支持和对其它宗教的压制同样明显。今天，尽管随着社会的进步，许多设有国教的国家已经放弃了在法律上公开规定国教的传统做法，但仍有相当多的国家保持着名义上或事实上的官方教会或官方信仰。国教的形式和特权地位有所改变，但并没有从现实生活中消失。

（3）政教分离型。政教分离是对政教合一与国教的全面否定。其特点是国家不设立国教或官方信仰，不承认任何宗教的特权地位，也不禁止和歧视任何宗教。国家与宗教组织是相互独立的二元主体。宗教组织不干预国家的司法、行政、教育，政府也不干预宗教组织的内部事务。国家把宗教组织看成是一个独立的民间团体，国家与宗教之间实行严格的分离。国家不征收宗教税，也不向任何宗教组织提供财政补贴，涉及宗教的开支不得列入国家预算。政府内部不设立管理宗教事务的行政机构，不以行政手段对宗教组织进行管理。政教之间的关系完全由法律调节。

（4）国家控制宗教型。在有国教或官方教会的国家，宗教对世俗政权和社会生活进行监督与影响，宗教的权威与合法性不容挑战。但在国家控制宗教的关系模式中正好相反，国家的权威高于一切，国家通过行政管理机构对宗教实施全面有效的控制。宗教组织必须以接受政府的管理并与政府合作为前提，换取国家对其合法存在的承认，宗教信仰者必须在政府认可的宗教团体指导下进行活动。对社会上涉及宗教的问题，由政府管理部门通过行政手段解决。对于不接受政府管理或在政治上不与政府合作的宗教、教派，国家不承认其存在的合法性。政府与宗教组织不是相互独立、相互平等的二元主体，它们之间不是相互分离的关系，而是管理与被管理的关系。这种类型的国家主要是前苏联与东欧等一批“社会主义国家”。

（5）中国政教关系的模式。中国在宪法上保护宗教信仰自由，但实际上采用的是“国家控制宗教型”模式。中国采用“国家控制宗教型”的政教关系模式，不是偶然的，是二战之后国际上社会主义与资本主义两大阵营激烈斗争、国内阶级斗争、政治运动持续不断的特定历史条件下的时代产物，这与中国当时高度集权的计划经济发展模式以及党和政府对包括宗教在内的各个领域采用行政手段进行全方位控制的国家治理模式是一致的。当时的苏联、东欧等“社会主义阵营”国家对待宗教都是这个模式，中国不可能例外。

这个模式的最大特点是将宗教政治化，宗教管理行政化，宗教团体非民间化，最大限度地保证国家对宗教的控制，宗教问题因此也就成了国家高度重视的政治问题。在此模式下，政府与宗教组织不是相互平等独立的二元主体，因此谈不上相互分离的问题，而是管理与被管理的关系。政府宗教管理部门不仅对宗教团体的政治方向，而且对宗教团体内部的人事、财务、教务、外事、教徒发展等各个方面予以严格的监督指导；宗教团体的生存、发展被纳入国家体系，是国家社会经济发展总体规划的一部分；“宗教工作”是政府工作的一部分；宗教团体不再是基于个人灵性需要基础上的单纯的信仰团体，而是被整合成为一个庞大的层级分明的宗教托拉斯，通过宗教管理体制，被纳入庞大的国家政治系统。在这个系统中，宗教团体的成败得失与各级政府宗教管理部门的利益密切相连；政教之间犹如政府与国营企业的关系。因此，政教不分是“国家控制宗教型”的政教关系模式的一个显著特点。国家可以名正言顺地利用一切方式控制宗教，将宗教政治化、附属化、工具化。

需要指出的是，打着马克思主义旗号的前苏联及原“社会主义国家”采用的“国家控制宗教型”的政教关系模式，其实并无马克思主义的理论依据。列宁曾经说过，“国家不应当同宗教发生关系，宗教团体不应当同国家政权发生联系”，“决不应当把国家的钱补贴给教会团体和宗教团体，这些团体应当是完全自由的、与政权无关的志同道合的公民联合会。……教会与国家完全分离，这就是社会主义无产阶级向现代国家和现代教会提出的要求”。[4]今天，实行“国家控制宗教型”政教关系模式的前苏联及东欧的一批“社会主义国家”已不复存在，该模式在这些国家的应用无一成功，留下的只有深刻的教训，目前世界上仍然采用此模式的国家寥寥无几。对于中国来说，处理宗教问题，“国家控制宗教型”模式是不是最好的选择，是否适合中国的国情与社会转型的需要，非常值得深思。

2.应对机制

在政府管理部门的日常工作中，政教关系模式是一种理论、一个概念，政府官员在处理宗教问题时，更为看重的是处置宗教问题的具体办法，也就是所谓的“应对机制”。这是从国家治理与社会管理角度出发的策略或方法选择，各国对宗教问题的应对机制主要有以下几种形式：

（1）政治方式。用政治方式处理宗教问题，是许多国家惯用的办法。这种方式的特点是国家没有专门针对宗教的法律、政府中不设专门管理“宗教事务”的行政机构。但这并不表示宗教不重要，也不表示政府对宗教的好恶。当宗教团体与国家产生冲突时，政教双方会从各自的实力与整体利益出发，进行协商对话。对话可以是公开的，也可能是秘密的，最终在双方的高层（政府领导人与宗教领袖）之间达成协议或解决办法，然后政府与宗教团体通过各自的组织体系，落实协议，化解矛盾。至于宗教团体之间、宗教团体与其他社会团体之间的矛盾冲突，则是当事者自己的事，政府一般不介入；政府不对宗教和宗教团体作价值判断。在此类国家中，政教关系是政治问题，宗教领袖是特殊身份的政治人物，宗教问题是政治的一部分。宗教团体的目标不是为了反对世俗政权，但也不是为了贯彻政府的政治意图。宗教在此类国家的社会地位高低不等，内部情况复杂，但总体影响相对稳定，既没有大到可以凌驾于世俗政权之上，搞政教合一、神权统治的地步，也不是无足轻重、处在社会的边缘、任由政府摆布的附庸。政教双方既相互需要，又存在矛盾。处理宗教问题是一种博弈，博弈的结果取决于政教双方的实力与利益考虑。如果双方中一方力量过于强大，这种模式就失去了平衡，无法维持下去了。

对选择政治方式解决政教关系与宗教问题的国家来说，这种方式方便、灵活、成本低、容易操作。解决问题不靠法律、不靠行政机构，靠的是政教双方领袖之间的协商，无需经过繁琐冗长的立法程序，也无需使用政府行政资源，这是此方式最大的特点。但采用政治方式解决宗教问题存在着先天的局限性。首先，使用这种方式的国家，政教双方是二元结构，双方必须承认对方的存在是合理的。宗教团体必须是不受国家控制的独立存在的实体，不受世俗政权更迭的影响，不以世俗政权的意志为转移，只有这样，代表宗教方的宗教领袖才有群众基础，双方以政治交易的方式解决问题才有意义。这个前提条件并非每个国家都能具备。其次，政治协议无论当时多么有效，其效力都是相对的，都会随着政教双方人事的变动、各自力量的消长、内部的变化及社会环境的改变而失效。“人一走，茶就凉”，甚至“人”未“走”，由于其他因素的变化，“茶”也“凉”了。政治交易的不可靠性与脆弱性无从避免，政教双方需要不断地讨价还价。

（2）行政手段。基于不同的社会背景，一些国家选择了使用行政手段作为处理宗教问题的主要方式。这种方式可以较好地将社会高层政治领袖的意志通过庞大有力的政权组织体现出来，为其支持（某种或几种）或者反对（某种或几种）宗教的目标服务。这个模式的特点是国家通过设立从中央到地方的各级政府宗教管理机构，以行政手段对宗教事务进行管理，将宗教管理行政化，宗教管理被纳入国家行政事务的范畴。在这种模式下，