章志远：从国家治理法治化看信访制度转型

2015年9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，《信访法》正式列入“研究项目”之中，标志着信访法制化业已提上国家议事日程。为此，立足国家治理法治化的语境，分别从治理体系和治理能力法治化的角度考量信访制度的完善，对信访制度的时代转型无疑具有十分特殊的意义。

作为一项具有浓郁中国本土特色的制度，信访与人民共和国一起走过了六十多个春秋。在不同发展阶段，信访制度承载了不同的历史使命。改革开放以来，特别是进入21世纪后，随着社会整体转型的加速，各类社会矛盾不断涌现，信访在社会矛盾纠纷化解中日益扮演着重要的角色，并因此而引发了广泛的社会争议，“信访取消论”“信访弱化论”“信访强化论”“信访改造论”等观点一时间形成了激烈交锋。

为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会关于“改革信访工作制度”“涉法涉诉信访依法终结”的精神，中共中央办公厅和国务院办公厅相继印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，国家信访局也相继发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》和《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》。这些重要的规范性文件立足国家治理现代化的政治语境，从技术和观念层面开启了信访制度的变革，努力消解信访制度在社会转型时期所面临的困境。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，法治则是治国理政的基本方式。依法治国既是促进国家治理现代化的重要内容和主要路径，也是国家治理现代化的必然要求和实现标志。可以说，推进国家治理法治化是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必由之路。国家治理法治化是一项复杂而艰巨的社会系统工程。一方面，要实现国家治理制度体系的法治化，形成系统完备、科学规范、运行有序的制度体系，使国家治理各方面的制度更加成熟、更加定型；另一方面，要实现国家治理能力的法治化，提高国家治理者运用国家法律制度管理国家和社会各方面事务的能力，使国家制度体系的内在优势转化为外在效能。相比较静态的制度体系法治化而言，动态的治理能力法治化更为艰巨。作为中国特色社会主义政治体系重要组成内容的信访制度，既涉及党和政府与人民群众之间的联系，也关系民众合法权益的有效维护，更关涉社会和谐稳定和国家长治久安的实现。可以说，一个体系完整、功能健全、结构合理、运行有序的信访制度，既是国家治理法治化的重要标志，也是国家治理法治化的有力保障。

就新近发布的诸项信访规范性文件而言，尽管也有“源头预防信访发生”“涉法涉诉信访分离”等理念创新，但更多规定仍属信访技术层面的变革。2015年9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，作为深化行政体制改革、加强政府自身建设的8件立法项目之一，《信访法》正式列入“研究项目”之中，标志着信访法制化业已提上国家议事日程。为此，立足国家治理法治化的语境，分别从治理体系和治理能力法治化的角度反思信访制度的得失，对信访制度的时代转型无疑具有十分特殊的意义。

就治理体系法治化而言，信访制度需要从内部体系和外部体系两个方面实施改造，实现信访制度体系科学化和规范化的建构。所谓信访制度的内部体系构造，就是要处理好信访制度的政治参与和权利救济功能，以“二元结构”的基本思路妥善完成信访制度实体和程序上的构造。一方面，要继续保持并强化信访的政治功能，充分发挥信访在密切联系人民群众、创新协商民主方式中的重要地位；另一方面，要承认信访制度所具有的局部权利救济功能，适度发挥信访在保障公民权利、化解社会矛盾纠纷中的应有作用。所谓信访制度的外部体系构造，就是要处理好信访制度与具有类似功能的其他国家制度之间的关系。就政治参与意义上的信访而言，需要处理好与人民代表大会制度、人民政协制度以及其他公众参与、民意表达制度之间的衔接关系，发挥信访本身所具有的历史悠久、覆盖广泛和基础扎实的制度优势；就权利救济意义上的信访而言，需要处理好与行政诉讼、行政

复议、行政调解等其他救济机制之间的衔接关系，发挥信访在政策调整型、历史遗留型争议化解方面的补充作用。作为一个先行先试的典范，《广东省信访条例》在信访治理内外部体系构造方面已经进行了难能可贵的尝试。

就治理能力法治化而言，信访制度需要从民意汲取、信息整合、权利维护和社会稳定四个方面增强信访制度体系的执行力和运行力。首先，信访制度的转型必须坚持最大限度敞开言路、充分保障信访人表达自由的取向。作为对中国共产党群众路线优良传统的继承和发扬，信访制度改革必须从程序简化、优化出发，消除实践中大量存在的程序“空转”现象，提高自身汲取民意的能力。其次，信访制度的转型必须坚持充分吸纳民意、有效整合信息资源的取向。作为国家治理体系中重要的自我净化机制，信访制度改革必须从有效整合社会信息入手，提高自身信息反馈和利用的能力。再次，信访制度的转型必须坚持倡导理性表达诉求、保障合理合法诉求得以实现的取向。作为国家治理体系中官民矛盾化解的补充性机制，信访制度改革必须从政策调整型、历史遗留型争议的公正及时化解出发，弥补行政复议、行政诉讼等国家正式行政争议解决机制的不足。最后，信访制度的转型必须坚持维护社会秩序、促进社会和谐的取向。作为国家治理体系中反映社情民意、维系公平正义的重要机制，信访制度改革必须从维护社会基本秩序、防止滋生新矛盾出发，消除实践中依旧存在的无理“缠访闹访”现象，提高自身预防争议诱发的能力。

在全面深化改革、全面依法治国成为国家治理新常态的背景下，作为国家治理体系重要组成部分的信访也必须在时代变迁中实现法治化的转型。鉴于六十多年正反两方面的经验教训，信访制度改革必须坚持整体观和系统观，立足治理体系和治理能力的现代化，激活其政治功能和法律功能，彰显中国特色社会主义民主政治的制度自信。唯有如此，《信访法》才能顺利制定和实施，进而引领和保障信访制度的成功转型。