张鸣：上访热如何降温？

如何应付上访的人潮，是当今中国政府的一大难题。为了完成上级的截访任务，地方政府费尽了心机，软的从柔性劝说，到发动上访人亲属，再到工作人员围堵，硬的则拘留，劳教，办学习班，关精神病院。迄今为止，成效有限。还是不断地有顽强的上访者能突破重重阻碍，进京上访。各地派人定点蹲守，清除上访村，也无济于事。用某些特殊的“宾馆”，将访民软禁起来，却又发生了宾馆工作人员的强奸事件。可以预计，随着岁月的推移，上访潮只会越来越人潮涌动，不大可能因政府的种种阻挡措施而止息。截访，从某种意义上说，属于扬汤止沸之举。

中国目前的上访顽症，从本质上讲，是司法失效所致。除了审理刑事案件之外，司法的主要功能，是调解民间纠纷，包括民民纠纷，官民纠纷和民间商业纠纷。显然，无论古今，后者都是大头。即便中国古代，行政官和司法官合一，县令调解民间纠纷，也主要是通过诉讼程序，也就是说，主要靠其司法官的身份来实现之。现代国家的政府，本质上属于行政机构，其职能上就没有调解民间纠纷这一说。事实上，政府机构跟老百姓发生纠纷，还得司法来调处。既然中国已经制定了俗称民告官的行政诉讼法，那么，就是承认了司法在调解纠纷方面的主体地位。从原则上讲，中国政府已经明确了各级行政部门，在法律上不承担纠纷的调解职责。

但是，在实际生活中，不仅各级法院在结构上要受制于各级政府，而且尽管有独立审判的原则在，但各级法院在司法审理过程中，却很难摆脱行政的干预。稍微大一点的案子，就会有各种来自党政机关和官员个人的关说。来自行政方面的影响，无所不在。至于民告官的好事，刚刚开始，就结束了，现在各地基本上行政诉讼无法进行。而且，这种干预也强化了法官自身的腐败。反正是不公平，你能做，我主管这块，为什么不能？因此，很多本来很容易解决的民间纠纷，民间商业纠纷和官民之间的纠纷，往往会变得复杂异常，根本无法解决，即使司法判决了，肯定有一方会感到极大的不公。纠纷不仅没有得到调解，反而被激化。

各种案件判决的结果一次次告诉人们，在某种意义上，司法的决定权，其实不在法官手里，而在行政官员那里，尤其是主管行政官员那里。而主管官员的上级，才能管这个官员。因此，人们只能用上访来解决――即找更大的行政官员，出面干预。找青天大老爷，为民作主。

于是，我们发现，即使已经进入21世纪，中国政府官员在老百姓眼里的角色，居然又退回到了古代，变成了什么事都管的官老爷、父母官。人们感到不平，就直接去找官老爷，一级不行，就找上一级，最后，干脆把希望都搁在中央政府身上，动辄上京告状。

在现代，从制度设置的角度，司法的存在，就治理而言，其实是技术性的。即遵循法律条文，用司法技术手段，解决绝大多数社会上的纠纷。从根本上阻隔民怨，使之不会危及到国家制度，危及到行政部门，导致政府瘫痪。而古代地方政府，司法和行政合一，则起不到这种作用。因此，很容易导致所谓官逼民反，社会乃至国家动荡。好在，古代政府，能力有限，事务较少。而现代国家，由于经济活动活跃，事务特别繁忙，如果没有司法阻隔，问题就大了。如果一方面承认现代政府的一些原则，在制度上区隔了行政和司法，但在实际操作上，却由于担心司法失控，切不断行政干预司法的链条，有时还是收紧锁链。那么，司法倒是没有失控之虞了，但却失效了。地方政府，或者地方政府某些官员，刻意把司法变成自己的工具，虽然有暂时的效用。但从长远看，却给自己找了无穷无尽的麻烦，这就是汹涌而来的上访潮。其实，司法的失控，原本就是一个伪命题。从政治角度，作为技术性的司法，怎么失控？所谓的失控，只是某些官员的失控――司法无法完全按自己的意志行事。

现在，中国政府应对上访潮，基本上还是靠行政网络。眼见得是捉襟见肘，穷于应付。而处在21世纪的今天，软的一手不灵，硬的一手又难以大肆施用。一旦被网络或者媒体曝光，大家脸上都不好看。想要根本解决，唯一的路径，就是让司法回归司法。行政工作人员，做回自己的本分，不要总是想做古代的父母官。