王德邦：责任政府与权力监督

打造责任政府日益成为现代世界各国政府宣示的目标，然而怎样的政府才是责任政府?怎样的政府才能成为责任政府?这实在是首先值得分析的问题。

应该说人类历史上曾经出现过的正常情况下(即非战乱与短期的失控状态)运行政治权力的一切政府都是要承担责任的，现代责任政府理论认为/"责任政府的出现是现代民主发展的结果/"，这一论断显然是值得商榷的。也许说现代责任政府是现代民主发展的结果，更符合事实。本文基于正常情况下政府都要承担责任的理论前提，认为其中不同的只是政府对责任承担多少、承担方式与时效性的差别，而应该不是责任有无的差别。

人类自从有了行使权力管理社会的政府后，大致可以从政府演进时间与责任承担关系上来将政府划分为：古代王权终极责任政府与现代民主实时责任政府。

所谓古代王权终极责任政府就是指短期责任不明显，实时责任承担性差，权力运行缺乏及时有效监督与纠错的机制，政府只能集中承担权力运行的最终责任。这种终极责任政府集中体现于人类社会专制王权时代。在专制王权时代中，主权在君，君王是国家的所有者，也同时是政府最高权力的行使者，他所推行的政制事实上很难得到及时的监督、纠错，更难以被及时的追责。但是这些政制造成的影响将最终需要权力行使者来承担，那就是专制王权的最终倾覆更替。这是终极的一种政府责任形式!

这种责任在专制王权时代通过精神领域与宗亲关系两个方面来形成对权力的约束。专制王权时代精神领域上的/"君权神授/"与/"天谴/"，说明权力虽为神授予，但同时是要得到神的管束的，如果违背天道就必将遭到惩罚。于是专制王权行使者遵循畏天使权、或敬天用权的理念，时时以天道来警惕自己。至于王权宗亲关系约束那是现实领域物质层面的一种直接约束。人类一切专制王权事实上不仅是以帝王本人身家性命为抵押，而且是以王亲九族生命为抵押。王权统治时期，专制宗亲虽然有的可尽享荣华富贵，但一旦王朝倾覆，王权更姓，那么宗族就将面临灭门之祸。这种宗亲生命的抵押是专制王权时代权力运行的终极责任，也应该是一种至今人类政府权力运行最高责任承担方式。

由于有这种精神领域的敬神与现实领域的血亲生命抵押，所以专制王权对权力运行不敢胡来。中外历史上绝大多数王权统治者都不得不勤政爱民，并且对手下的官僚严加管束。也因此，在历史上我们常常看到当出现百姓与地方官僚产生大的分歧时，尤其大批百姓起来抗议政府某官僚时，政府权力的最高掌握者--帝王就会通常采取惩治官僚以安百姓的方式。之所以出现在官僚与百姓选择上，王权的最高统治者会弃官僚而选百姓，就是因为有终极的责任在促使他不得不如此。

现代民主实时责任政府，或者叫现代责任政府，根据学者研究可以分为代议制政府与总统制政府两类。代议制政府根据英国的政治家和学者研究概括本国的责任政府制度，提出了责任政府理论，其基本观点如下：(1)议会的信任构成政府的执政资格。(2)政府一旦在议会的重大表决中失败，即视为政府丧失议会的信任，政府即应辞职，或提请国王解散议会，组织议会选举，以取信于民。(3)政府对议会负责，而负责方式主要指向议会报告工作和在丧失议会信任后辞职。(4)内阁必须团结一致，接受首相控制。(5)政府采用两种形式对议会负责，即政府集体负责制和大臣个人负责制。(6)文官不对议会负责。这种理论实质上认为，议会制政府就是责任政府，与它形成对照的是总统制政府，在总统制下，作为行政机构首脑的总统不对立法机关负责。

总统制政府根据作为总统制典型国家的美国研究发现：其宪法关于总统承担责任的理论认为，美国总统不但承担政治责任，而且还承担法律责任。汉密尔顿指出：/"美国总统可以受弹劾、受审判，而且如果被判明犯有叛国、接受贿赂或其他重罪时，还得予以撤职;事后可以收到普通法律的控告和处罚。/"直到依法剥夺其生命财产。这就是总统承担责任的体现。美国宪法规定的总统责任制度，体现了行政权必须对人民主权负责，行政首长必须对选民负责的思想，而这个思想正是责任政府的灵魂。它体现了各种类型的责任政府的共性，即执政机关最终和直接对选民负责。

在百度百科的词条解释上还阐述现代责任政府理论中责任政府的核心特征应该是责任政治。责任政治作为现代民主政治的一个基本特征，其涵义可以狭义的理解为责任内阁制政府，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。而广义责任政治，则指人民能够控制公共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，直接或间接地对人民负责的政治形式。在广义的责任政治中，责任政治的责任就形式而言又包括法律责任和政治责任。法律责任是指责任主体因违法而承担相应法律后果。政治责任则不一定要违法才构成责任后果，责任主体在政府工作中，因违反道德或政治上的约定均可以构成政治责任。政治责任主要体现在官员在政府工作中应负的责任。无论从广义还是狭义方面理解责任政治，作为责任政府，都必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。在行使职责过程之前，要有所交待，向公众解释这么做的理由。在完成职责后，如出现差错或损失，应承担道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任;选择正确的责任形式，做到罚当其责。一个政府只有在其能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，真正履行其责任时，才是合理合法的。

比较两种现代责任政府，我们会发现它是一种实时性责任承担方式，政府权力的运行随时受到来自议会或选民的监督，政府重大决策随时要面临议会表决与选民票决。而议会制责任政府事实上也是对公民负责的方式，只是它不如总统制那么直接，而是在公民与政府间有议会作为公民代表而已。

现代责任政府是植根于主权在民理念上的政府。它明确权力来自于公民授予，权力运行的目的是服务于公民，同时权力运行接受公民监督，官员由公民选举与罢免。可见实现现代责任政府的基础或前提在民主选举，无论议会制还是总统制，都通过选举来作为权力合法性的支撑。而支持选举的社会条件就是多党并存，与平等竞争。事实上多党的平等存在就是提供民主选举的必要条件，在一定程度就是为落实责任政府服务的。

由古代立足/"主权在君/"到现代立足/"主权在民/"而生发出的古代王权终极责任政府与现代民主实时责任政府，应该说都是对天下人不得不负责的政府。产生这种政府责任主要有如下几方面条件：首先是主权明确。无论主权在君还是主权在民，都有具体而明确的权利承担对象，也就是天下有负责人;其次有明确的行使主权的机制。王权责任政府与民主责任政府都有一套较成熟的运行机制;再次是政府受到强有力的监督与约束机制。王权政府在精神上对天的敬畏与在血亲上的对权力的抵押，使责任极其重大。民主政府则随时要接受公民的信任投票，随时面临不信任下的辞职，或遭到弹劾、受到审判等。

随着社会发展，人类当代也出现了一种既非王权政府也非民主政府的政府。这种政府形式上或者口号上宣称是民主政府，也一再标榜一切权利属于人民，但政权组成形式上却缺乏公民选举权力、授予权力与监督权力的机制，当然政府也会时不时提出监督权力，但无论司法还是舆论都成为政府监控的对象，监督也就无从谈起，从而使主权在民理念悬置成空。同时这种政府也不是王权政府，因为它已经没有了敬畏天道与用血亲抵押的王权行使者了，也没有人愿意或者敢出来承担自己是天下的主了。如此一来天下就既不是主权在君，也不是主权在民，而是出现天下无主了。

这种天下无主的时代就必然导致谁手中有权谁就成为权力行使范围内的主，从而出现了一种权主时代。这个时代不管是打着什么样的名份，无论以专制的一党执政，还是以民主的家属执政，事实上在法理上都难以立住。当然建立在/"主权在君/"理论上的王权专制也早为人类所抛弃，也没有人敢再冒天下之大不韪而公行王权专制了。在这种王权成为历史，而民主又没有建立的时代，政府就成了权力拥有者掠夺搜括天下，将一个个大大小小的权力者化为天下之主的工具。这时政府不会承担什么责任，甚至都不知道向谁承担责任。这是人类最特殊的时代--政府缺失责任的时代。

这个时代权力的来源仍然是枪杆子里面出政权，政府靠枪建立，政府也靠枪来维持。天下从法理上不是政府的，同时政府也不属于天下，但政府却掌管着天下。虽然这个政府事实上受制于某个团伙，而某个团伙名义上却外在于政府。这样的政府只会对团伙责任，只会以团伙的宗旨为宗旨，不可能对天下的公民及其财产产生责任。

纵观人类历史上的王权责任政府与民主责任政府，它们的责任都来自于权力之外的力量监督。王权责任政府的使权者通过精神领域的敬畏天命与现实领域的性命抵押，使权力行使的统治者绝大多数不敢松懈、大意。而民主责任政府则有独立于政府权力之外的立法、司法、舆论，更有一套约束更替权力执掌者的选举、罢免、监督、弹劾、审判程序。这一切都是外在于政府行政权力的力量。由是观之，一切责任政府都必须具有如下几方面因素：其一、必须有明确的主权界定。今天社会普遍认识是主权应该在民，那么现代责任政府就必须立足于主权在民，政权民授;其二、必须有严格的权力选举、罢免、监督程序，并且这种选举必须是主权所有--民的直接选举，或直接选举的代表的选举，没有普遍的主权所有者对权力的选举、罢免、监督，是不可能让权力者产生责任的;其三、有独立于政府权力之外的司法审判权;其四、有揭露政府行为的新闻自由权;其五、有配合选举的平等的多党竞争。

如果一个国家设置中没有如上一套外在于权力而约束权力的程序与机制，那么这个国家的政府是不可能产生责任。纵使在某一时期或某个掌权者忽然要求政府责任，但那肯定是不会长久的，只会是昙花一现。可见以上几点因素是裁量一个政府能否成为责任政府的要件，离开这一切因素的任何所谓责任政府都是欺世盗名的，是虚假的!所以一切宣称要打造责任政府的国家，都应该从上面所列责任政府的要素入手，着力建立这些机制与程序，唯有如此，责任政府才能成为现实。