覃宣伟：民主集中制思想新解与其在发展中共党内民主中的具体运用

前言

中共是在领导中国民族民主革命战争中发展壮大并取得执政权的，加上受到斯大林苏联模式的影响，一直保持着高度集中的组织和领导体制。在革命战争年代，高度集中的组织和领导体制有利于保护自己和与敌人作斗争。但是，在执政之后，党的任务已经发生了根本性变化，领导全国人民进行三个文明建设、促进国家社会长治久安、不断提高人民福祉、妥善化解人民内部矛盾已经取代革命和斗争而成为党的主要任务。也就是说，不断推动国家社会各阶级阶层的和谐发展，是中共执政后的主要任务。因此，中共的政治生活的指导思想、战略策略、行为方式都应当作出大的改变。

同时，中共掌握着大陆庞大的执政资源，特别是在社会主义市场经济条件下自主群体的扩大和社会多元化、对外开放和现代化的形势下，面临着极端重要的脱离群众和执政腐败问题――这些问题极有可能妨碍中共始终贯彻全心全意为人民服务的宗旨。而其高度集中的组织原则和领导体制正在产生这些问题，弊端已经显而易见，不利于自身生成吐故纳新的活力，不利于自身保持密切联系群众的优良传统，不利于自身不断提高执政素质和执政能力，从而不利于社会的公平与正义，不利于构建社会主义和谐社会，不利于国家的长治久安，不利于中华民族的伟大复兴事业。在这种情况下，通过发展中共党内民主推动社会民主已经是迫在眉睫、刻不容缓的一件大事,也是大陆进行政治体制改革最为切实可行的切入点。

那么，如何去发展中共的党内民主呢？首先，要教育他们的广大党员，特别是党的领导干部，要树立这样的理念，就是党的执政权力必须始终经过人民同意和赋予，党的各级领导人员和领导层的权力必须经过大多数党员的同意和赋予。其次，要建立良好的权力来源、构成和运作制度,最关键的是改变决策、领导、执行、监督等权力来源与运作单一、集中、非民主的传统。而这方面最好的制度应当就是民主集中制。坚持和完善民主集中制也是发展党内民主的关键。当然,要把握好这个关键，必须要首先正确而深刻地理解什么是民主集中制，树立民主集中制新思维,然后思考如何建立和完善有效体现民主集中制的具体的权力构成制度和运行机制。

一、全面深刻地理解民主集中制

按照共产党过去通常的讲法，民主集中制是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合的制度。同时，它包含有一个原则，就是个人服从组织、少数服从多数、全党服从中央。民主集中制既可以指政党、团体的组织和领导制度，又可以指国家的组织和领导制度。到目前为止，中共各级党的领导干部对民主集中制的理解还是肤浅、简单、片面甚至是可笑的。有的把民主集中制仅仅理解为决策所要遵循的原则，如“少数服从多数、个人服从组织、全党服从中央”的规定。从表面看，这样的规定把民主和集中原则都统一起来了，但实际上这种规定是互相矛盾的，没有把它当作一个有机整体来理解和设计，因而经常陷于民主或集中的两个极端，在讲集中时，来一个一元化领导、一言堂，集中不行时又来一个文化大革命的大民主。甚至有些地方党委的领导干部把领导人员深入群众了解意见然后综合决定的作法理解为民主集中制的全部含义。只有刘少奇在一九四一年十一月的一篇文章中对这个问题有深入的认识。他认为，中共的具体的结合形式是民主集中制，但结合不是简单总和，不是混合物，不是“+”号，而是矛盾的结构，是由不同党员、不同部门组成的矛盾的统一体。但他对如何在实际中体现这个矛盾的统一体也还停留在简单的办法上面。

事实上，俄国布尔什维克领袖列宁提出的“民主集中制”这个概念，是为了使民主活动更加切合实际、更加有序、更加客观公正、更加科学合理、更加能够克服局部狭隘性、更加富有生命力。这是中共应当始终注意和发扬的原则。这些原则是从马克思、恩格斯、列宁的民主集中制思想产生发展脉络中抽象出来的。马克思和恩格斯在组织成立共产者同盟时既提出了民主原则又提出了集中原则。他们指出：“民主堵塞了独裁的道路；在任何情况下，都诅咒集中和权威，就是不知道什么叫革命。”列宁在《国家与革命》中批判关于国家问题的机会主义时，引述了恩格斯关于民主集中制共和国的思想观点。恩格斯当时根据具体的历史条件，具体地对比分析了法国、美国、瑞士的国家制度的优劣，肯定了民主集中的共和国形式。

可以这样说，民主集中制本质上是群众作主与先进性引导有机统一的组织和领导制度。当然，其中的先进性在不同的历史时期具有不同的具体含义。民主集中制根源于不同地域、不同知识程度和不同道德程度的人们对自然界和人类社会认识和实践行为上的差异，根源于地方与国家利益的差异、个人利益与集体和社会利益的差异、近期利益与长远利益的差异、局部利益与全局利益的差异、分工与合作的差异、先进与落后的差异、高智能与低智能的差异、低道德与高道德的差异、顽劣与聪灵的差异，等等。这种差异和矛盾是客观存在的，是不以人们的主观意志为转移的。因此，群众民主任何时候都需要有先进性作引导，需要有集中，没有集中的民主是没有生命力的，也不能妥善解决这些差异和矛盾。

民主集中制在人类很早以前就有过――自然，这些民主集中制和这里讲的民主集中制具有不同的阶级性质。从人类学资料上看，在原始社会，当时的氏族公社非常民主，但有一点常被人们忽略了，这就是原始公社的民主也有一种集中来补充，就是巫术人员代表上天意志的集中，集中于“神”的意志。古希腊罗马的民主制度是当代欧美民主制度的老祖宗，受到极大推崇。但是，古罗马的民主并不是没有集中，元老院就是集中的体现。而古希腊的民主制度并不健全，那是一种没有集中的城邦民主，因而最终变成了祸害。“平民权力过于膨胀，是导致雅典衰落的原因之一。在雅典，津贴制度产生了一批以开会和表决为生的政治寄生虫；一味强调人民权利，导致了操纵和煽动民意的民众领袖的出现；忽视对民主的教育使得这种建立在‘人民’名义上的民主政治远离了政治正义。”（浦兴祖、洪涛主编《西方政治学说史》第34页，复旦大学出版社）不幸的是，当今世界许多地方正在重演古希腊雅典城邦的故事。中国的台湾地区就是一例。那里的民进党的民主没有什么正义可言，一切以取悦手握选票的群众为指针，民主活动往往是一场闹剧，比不搞民主好不了多少。这种情况说明，在一个和平发展的国家或地区里面，没有集中的民主和没有民主的集中一样没有长期存在的必要性和正当性。另外一个能够说明民主集中制正当性的事实是，当今所有欧美发达国家的民主制度都不是古希腊那样的城邦民主制度。

因此，社会主义民主应当比欧美更高级，也就是更科学、更合理、更公正、更具广泛代表性，尽最大可能由多数人参与，体现大多数人利益和各阶层利益，更具有实质性和实效性，更能够克服形式主义，更体现全社会的公平与正义。中共的党内民主就应当是这样，因此，就同样需要有集中、有先进性引导。当然，社会主义民主的精髓应当在于，无论在何时何地都应当包含有先进引导性质的集中，同时任何人、任何集团、任何阶层的先进性和引导行为都必须得到民主公认，决不能以救世主自居。对比台湾地区之类的民主，我们不难发现，全局性、长远性、紧迫性、效率性、社会公正性问题是离不开集中的，离开了集中很多问题就得不到很好解决，就会产生地方主义、集团主义、党派主义、拜票主义。中共的党内民主不能搞成这样的民主，需要很好地理解和坚持民主集中制原则。

那么，在正确认识原始社会民主、古希腊罗马民主、当代欧美民主以及台湾地区之类不成熟民主的基础上，在认识中共过去所谓的民主集中制思想的基础上，如何从新的视角去认识民主集中制呢？第一，民主集中制有两种性质，一是政党的民主集中制，一是国家的民主集中制；第二，民主集中制有几种类型，一是作为民意表达制度的代议制，二是作为决策和执行制度的委员会制，三是作为决定事项具体手段的票决制；第三，民主集中制有几种不同的构成方式，如：选民选举出总统是民主，总统组阁是集中；国会立法和监督是民主，总统签署或不签署法案或解散国会是集中；各级地方政府实行有限自治是民主，中央政府统一管理是集中；国会立法是民主，法院司法是集中，等等。中共所要发展完善的党内民主，应当是上述种种民主集中制具体方式在党的决策、执行、监督、保障及其相互作用方面的综合体现。

二、到目前为止中共在民主集中制方面仍然存在的问题

首先的问题当然是思想认识上的问题，这在前面已经说过一些。除了对民主集中制理解有偏差外，中共党的各级领导人员当中还存在一些不合时宜的观念。多数党的各级领导人员还深受计划时代的影响，或者认为集中领导容易办事，或者认为集中领导有利于社会稳定。如果纯粹出于党的事业的目的，这种想法是可以理解的。问题是按照这样的想法办事，往往不能把事情办好；这是客观情况。更何况有些利益集团已经在利用领导人员的这种善良愿望为本团体、本部门、本区域的利益服务。他们这些人削尖脑袋乘改革之机为自己牟利，想方设法在制定改革和发展的方案或者立法时设计对自己有利的措辞或条款。也有的领导人员在讲集中的时候不是为了党和人民的事业，而是出于个人的目的。现在的形势是，如果不完善中共的民主集中制，就会影响大陆社会稳定和发展，影响中共自身的巩固和发展。值得忧虑的是，很多中共领导人员对这个问题认识不够，也缺乏去认真解决的自觉性和主动积极性。

除了认识上和政治思想上存在的问题外，中共在中央与地方的关系方面，在决策、执行、监督等方面，在议事、用人、办事等具体问题方面的制度和机制与完善的民主集中制的差距也还很大。

首先是在中央与地方党委的关系方面。改革开放以来，中共在中央和地方各级党委的关系方面作出了一些改革，地方党委有了一定的自主权，但却变成不顾国家社会全局和长远利益的各自为政。具有讽刺意味的是，这些人这样做都高举毛泽东、邓小平一贯倡导的“实事求是”这个旗号。这说明了这种简单直接的分权并不是一个好的办法。其次是各级党委的权力仍然过于集中，虽然强调集体决策，但实际上决策的结果所体现的仍然是长官意志。这原因可以讲是长官没有民主的自觉性，但更糟糕的原因是没有有效的制衡机制。三是人们对中共各级党委权力的监督仍然习惯于采取自上而下的方式，但这种方式很快就会失效，变成一种形式主义，而且最高一层无法对基层进行有效监督。中央对地方的监督或者是由于鞭长莫及，或者是由于情况不明，或者是由于地方利益的强大阻力致使收效甚微。四是很多监督方式不考虑到实际效果。如近几年轰轰烈烈流行的多种“公开”，表面上看是由社会群众监督，其实是走过场。因为，具体操作的有关人员对群众意见可以进行有选择地公开，也可以进行修改公开，甚至可以进行篡改公开。所以这种公开是不科学的，在任何一个人口众多的大国来讲是没有实际意义的。

在选人用人方面，目前除了公务员逢进必考值得肯定外(当然，也有待完善的地方)，从中央到地方对于领导干部的任免，可以诟病的地方还有很多。首先是候选人的推荐由少数人操作，选人的面不够宽，程度不够深入，标准不是空泛就是过于机械；其次是候选人之间没有公开竞争，孰优孰劣还是由少数人说了算；再次是任免时由上级或同级党委少数人说了算，结果所用的人只对上级和同级领导负责，不用对下级和群众负责，造成了“狗眼看人低、顾上不顾下”的现象，产生了很多政绩工程、形象工程，也容易造成能人下庸人上、贤人弃小人用和跑官卖官现象。六是用人暗箱操作，造成被用的人在工作上对组织人事部门布置的任务较积极主动完成，而对其他部门按照文件规定布置的任务则不积极主动地完成。七是在票决制方面没有根据事情的不同性质使用不同的票决形式，而是笼统地使用多数有效原则；这是不科学的，也是违反民主集中制原则的。八是现行的与执政、行政机构相对应的党的基层组织制度没能够为基层党组织和党员提供权利保障，敢于讲真话的正义的党员常常被部门领导在工资福利、提拔任用和工作上穿小鞋，造成很多党员不敢讲真话，不敢行正义之举。九是所有的委员会的活动所遵循的都不是真正的委员会制，实际上还是长官负责制。十是党的整个政治民主生活缺乏有效保障。不仅党员和党的基层组织的权利缺乏保障，而且在党内所有的决策、执行、监督方面对贯彻民主原则没有保障，虽然制定了有关的制度，但多数都因没有得到很好的实行而变成一纸空文。

概括起来讲，中共存在的问题就是中央和地方党委没有明确的科学的分权；很多办事用人上的决策还是少数人、少数部门说了算；监督工作由于缺少切实可行机制，