党国英：农村改革面临的12个挑战

在肯定农村改革成绩的同时，的确也要看到未来深化改革的艰难。经初步梳理，我列出未来一个时期在农村改革方面需要重视的十二个问题。这些问题相互有关联，有的也不完全是一个层次上的问题，这里分别把它们列出主要是方便讨论。

1 如何消除城乡二元结构，实现统筹城乡发展目标？

中央提出统筹城乡发展的任务很重要。怎么才算实现了城乡统筹发展的目标？我看最终标志是两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。有了第一条，政府规定的“生产发展、生活富裕”这样两个新农村建设目标就算有保障了；有了第二条，政府规定的“乡风文明、村容整洁、管理民主、生态良好”这些公共目标也就有了保障。但在我国多半人口居住在农村的情形下，这两个基本条件的实现需要克服相当的困难。

克服这个难题的关键，我以为要在城市方面做文章，就是我最近几年总爱讲的，要实行积极的城镇化政策。

今后还应按照中央已经确定的方向继续深化改革。我看需要在两个方面有所加强，一是农村居民向城市转移的速度适当再快一点，现在农村常住人口减少的速度是1.6%，转移的形式应该包括长久转移，而不是现在常见的候鸟式转移。二是要加大国家对农村发展的支持力度，但对资金的使用数量、结构以及支持目标的确要认真研究，要讲社会经济效益。做好这些工作也要深化改革。

实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。

2 如何增加农民收入？

对农民收入问题稍有研究就可以发现，农民收入和他们的劳动时间成正比。农民收入低的直接原因是他们就业不充分。

我国耕地的保有量目标是18亿亩，而我国农户总数约2.4亿户，平均每户耕作面积大约7亩。在这些农户中，约20%的农户从事“设施农业”，生产畜产品、水果、蔬菜、花卉等农产品，他们因大体可以实现充分就业，可以获得较高的年工资收入和投资收益，其家庭总收入可以接近城市平均水平。其余80%的农户主要从事粮食生产，来自农业的收入平均每户大约在3千―5千元。这些农民是穷人，他们不仅不会有较高的私人生活水准，也没有能力承接较高水准的公共服务。由这样一些农户构成的居民点―――村庄，不可能是“社会主义新农村”。

能不能在户均7亩地上通过农业技术进步来增加农民收入？非常难。良种、灌溉、化肥、除草剂和小型农业机械等技术是规模中性技术，但这些技术的应用对农产品产量进一步增加作出贡献的潜力已经不大，其显著作用是节约农民的劳动时间。从我们的调查看，农民更倾向于选择劳动节约技术。这种技术进步的综合效果是提高农民单位劳动时间的收入，从而增加农民的隐性失业；如果农民不能利用节约出的劳动时间从事其他工作，这种技术进步就不能增加农民收入。

能不能在户均7亩地上通过改造农业组织结构来增加农民收入？也很难。农业生产的组织结构的进步在我国被冠以“农业产业化”这样一个说法，其实它是指建立在农业专业化基础上的农业经济的一体化。事实上，农业产业化的重要后果仍然是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。

3 如何确保国家粮食安全？

前不久，一些媒体关于粮价、粮食危机的议论让人嗅出了一种别样的味道。

目前，粮食危机真的逼近中国了吗？我看没有。道理很简单，中国去年产粮1万亿斤出头，去掉其中的种子，人均占有粮食也在700斤左右。中国更有畜产品、水产品和其他替代粮食的产品，人均消费粮食充其量也就400斤左右，城里人平均消费粮食充其量不到200斤。中国粮食还有超过安全警戒线的储备水平。总体上看，中国粮食市场大体均衡是有保障的。中国政府和中国的流通基础设施完全可以应付局部发生的粮食供需的短期不平衡。

更深入地看，只要一个“比较静态分析”，就可以说明粮食供求的平衡问题。如果需求是刚性的，那么，供应能否满足，完全看我们能支付什么样的价格。资源约束越大，价格就越高。从实践看，对过去粮食生产的分析表明，对我国粮食产量影响最大、最直接的因素是粮食价格，这也符合市场经济的规律。当然，其他因素也在起作用，特别是农业领域的国家投入，影响粮食生产的成本，从而影响粮食供给曲线。从目前的形势看，尽管我们为粮食生产付出很大代价，包括国家财政代价，也包括环境代价，我们还都可以承受，所以短期内不会有粮食危机。

我们讲不存在粮食危机，并不是希望政府强力打压粮食价格。相反，粮食价格涨一点也有好处。国际市场粮价高企，与我们国内粮价的差距如果太大，会刺激不法商人走私粮食出境。粮价高一点，能更有效地激励粮食增产。

长期看，粮食问题会有一些麻烦。一是国际环境问题，二是国内的刚性需求增长问题。要防止用过高的价格来获得粮食，就要有技术创新，在供求平衡关系中把粮食“供给曲线”的位置降下来。这不仅要增加政府投入，还要有一个合理的资源定价机制，所以也要深化改革。

4 如何实现农业适度规模经营？

中央这几年讲“适度规模经营”是很重要的。在这个问题上不要浪漫，当然也不要过于保守。目前条件下，最怕地方政府浪漫。农业生产当然要朝规模经营的方向发展。中国农村地少人多，平均每个农户只有半公顷左右的土地。在这样的小块土地上耕作，大多数农民不可能富裕起来。这也是中国农民贫穷的原因所在。

什么叫“适度”？我看是三点：技术的适度，社会经济关系上的适度，方法上的适度。在中国现有技术之下，一家农户种植50亩大田农作物是没有问题的；更大规模的条件也是存在的。在社会经济关系上的“适度”，是一个变量，各地不大一样。在方法上的“适度”，是要强调农民的自愿，决不可“拉郎配”。

我最担心的是地方政府稀里糊涂地搞“股份制”。我认为，农业的规模经营不需要在种植环节上采取集体经营的方式，包括股份制的方式。

5 转业农民如何能定居城市？

深化农村劳动力市场改革至少有三方面的意义。第一，劳动力市场改革有利于加快农业规模经营的发展。第二，劳动力市场改革有利于增加农民收入。第三，劳动力市场改革有利于实现更健康的城市化。我国各地方政府有强烈的发展城市经济的冲动，这总体上看是好事。但是，新兴城区的人口容积率过小，是当前城市化的通病。解决这个问题一是要靠规划的科学化，二是要靠劳动力自由流动给城市政府形成一种压力。此外，因为劳动力市场的缺陷以及人口转移的障碍，致使我国一大部分已经是城市常住人口的所谓“农民工”及其家属不能真正在城市定居，而用做工收入不断在乡村建房或修房，建房后又基本不使用，造成资源的巨大浪费。

促进农村劳动要素的市场化，一个关键点是改革现行人口登记制度。人口登记制度改革要“以人为本”，着力破除城乡分割的二元社会管理体制，保障公民的自由迁徙权利，为构造城乡统一的劳动市场提供条件。改革方案要体现社会公正、地方自主、高效运行和简化管理的原则。公安部早就有了设想，要将合法固定住所作为基本条件，确立户口迁移的依据，应该说是一种积极的改革思路。但直到现在，公安部的方案还没有正式出台。

6 如何维护农民土地财产权、实现土地资源的有效利用？

现在全社会都在关心农村土地制度改革。过去我谈的不少改革急迫性的话，现在大家都热起来，我倒以为要冷静一些。改革要搞，但要守住几个原则。第一，要讲公正，不要把改革变成少数人侵害农民长远利益的机会；第二，要讲效率，不要在微观机制上降低土地资源的配置效率；第三，要讲国家粮食安全，要守住18亿亩耕地的红线。

现行征地补偿办法虽然有了很大改进，但仍有不合理性。现行规定讲失地农民生活水平不降低，但没有考虑获得这个生活水平的成本。如果一个东北农民拥有50亩地，他需要每年劳动40天，获得2万元收入；如果失去土地，他可能需要劳动300天才获得2万元收入。虽然生活水平没有降低，但为维持这个生活的成本大大增加了。所以，农民有可能对现行法规下的补偿标准难以接受。

概括地说，现行关于农村土地的法规有这样的特点：从法规的抽象意义上看，农民拥有强度很高的土地财产权，但从实际经济关系看，地方政府和村集体却有强度很高的土地控制权。正是由于这个特点，地方政府的实际权力被放大了。

从制度上解决土地问题（不论是城市土地还是农村土地）的总的思路应该是“放开产权，管住规划”。这一思路的具体内容如下：第一，改变土地权利结构，确立多元化的土地产权制度，让农民拥有充分的耕地财产权。第二，要放弃“国家建设”这类法律用语，用更明确的“公益事业用地”和“商业用地”术语。第三，确定国家和省级政府之间的土地规划分工，中央管规模，省政府管到地块。实行土地规划法制化。第四，对于非农建设规划区（包括开发区）用土地交易制度替代土地征收制度；用讨价还价办法替代补偿办法。第五，对于公益事业用地，严格按照公益事业项目列举目录界定用地范围。第六，要允许农村宅基地自由交易。第七，可以建立土地交易收入调节税，但不再允许各级政府搞土地财政。调节税的收入用来建立土地整治基金和公益用地征用补偿基金。

7 如何搞活农村资本市场、发展农村金融？

我国农村资本市场是一个特殊问题。总体上说，我国还是一个小农经济国家，不同的地方在我国农业服务环节已经实现了较高程度的专业化。经营规模很小的农户很难在资本市场上实现直接融资，这决定了农民资本积累主要是三个渠道，一是自己积累资本，二是通过农村金融组织实现间接融资，三是政府投入。通过这些渠道，可以加快农村资本集中的速度，满足农民对资本的需求。所以，广义地说，农村资本市场问题包括了政府投资、金融机构融资和农民自身资本积累诸多方面。

近两年，我国农村金融政策调整力度比较大。2007年银监会为落实上年关于农村金融改革的意见，颁布了６项文件，这些文件对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的设立与退出、组织机构、公司治理及经营行为作出了规范。另据了解，有关部门正在制定《民间借贷条例》，意在规范民间借贷行为。这些金融政策的实际效果怎样，还有待观察。

8 如何合理建设农村居民点、节约土地资源？

我心目中的中国新农村，是农民人数大规模减少并实现充分就业的农村；又是充满竞争活力、市场发育成熟的农村；也是农村社区事务由农民民主协商解决、农民保持相对保守的文化传统的农村；更是农民生产生活环境融入优美田园风光的农村。

我从多方面算过账，现在的土地制度所导致的浪费十分巨大。我们看到的情况是,一方面农村常住人口在减少，另一方面是农村的住房在增加。每4年新增加的钢筋混凝土房子，可供1亿人口居住（每户60平米计）。这种矛盾的后果是我国农村有大约25%的住房常年没有人居住，其资源价值约2万亿元人民币（每平米按260元计算）。如果这些资源的交易进一步市场化，资源的价值还可以增加。

9 如何完善乡村社会治理、实现农村社会稳定？

总体上看，我国在农村推行的村民自治的意义是明显的，今后还要坚持。需要强调的是：

第一，要在村一级实行“政企分开”。要大大缩小农村干部的权力，使农村干部的权力只限于十分必要的公共事务。

第二，要认识到我国会缓慢发生村一级社区逐步衰落的过程，这样一来，村级自治将逐步失去意义。所以，要适时地将自治制度逐步推进到乡镇一级。

第三，要大力发展农村民间组织，如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，在条件适当的时候恢复农会。

第四，实行财政改革，允许乡镇政府完全以自己的财政收入（包括上级政府的转移支付）来确定自己的机构和人员编制，坚决堵死赤字财政的发生。

10 如何提高国家的“支农”效率？

目前国家对农村的投入到底有多少项目，资金规模究竟有多大，恐怕没有谁能说清楚。没有一个部门对这方面的信息做统一的整理和披露。从我们所掌握的不完全资料看，目前，仅中央政府副部级以上的机构就有28家负责数量不等的支农建设“工程”、“计划”或“项目”，项目总数在110项左右。几乎每一个部门的每一个项目都是经过努力以后最终在国家财政部那里“立项”的。

这些项目又按照行政隶属系统分割成更小的项目，由各省负责落实。所以，这些项目之下的最终“子项目”少说也在数千以上。无论财政部还是各有关职能部委，都很难按照严格的工程项目管理办法去监督实施，也就是说，这些项目不可能按照前述构成支农投入机制的各个环节严格地加以控制实施。

资金使用在中央层面上的一些问题也明显存在。例如，农村批发市场建设，商务部在抓，农业部也在抓；农村市场信息平台建设也是这样。在农村文化事业方面，差不多10项左右的“工程”，内容差别不是很大，但却分割在若干不同的部门门下。农村医疗卫生工作除卫生部在抓之外，国家计生委、民政部和劳动和社会保障部也有所涉及。至于农业基础建设，不仅农业部参与，还有财政部、国家发改委等部门也主持了一些建设项目。

这方面的改革，国家已经在试点，今后如何做好这件事情，很不容易。

11 如何发展农村社会保障事业？

我国政府近几年在这方面已经做了不少工作。2007年，中央决定在全国范围实行农民最低生活保障制度，2千多万贫困农民被纳入了低保范围。国家还对农村计划生育家庭给予了生活补助，一定程度上解除了农村少子女老人的后顾之忧。一些经济发达地区还开展了农村社会化养老工作，农村老人到一定年龄之后可以领到养老金。

全国范围的农村社会化养老将逐步由发达地区推向其他地区、由富裕农民推向全体农民，农民最终告别家庭养老方式不会是太久远的事情。政府对农村医疗事业加大了投入力度，农村新型合作医疗制度在全国推开。

12 农业经济如何适应对外开放的要求？

这个问题将来会越来越重要。从长远看，农业经济要开放，农产品加工流通行业也要开放。世界土地资源分布不均，有的国家人少地多、技术落后，这给中国农民提供了出国经营农业的可能。但是，我们的难处在于国际政治的制约，这决定了我们不可以有太浪漫的想法。制度是慢变量，国际政治尤其是慢变量，而吃饭问题是快变量，我们如果太浪漫，的确有一定的风险，所以要慎重。希望政府审时度势，把这个问题处理好