王霄：政治体制改革：十三大报告与十七大报告的比较

于1987年10月召开的十三大和于2007年10月召开的十七大，是中国共产党进入新时期后两次重要的大会。前者“第一次系统地阐明了社会主义初级阶段的理论，明确提出了党在这个阶段的基本路线，并依据这个理论和路线制定了全面改革的基本方针和行动纲领”。（语见当时《人民日报》社论：《在十三大的旗帜下团结起来开拓前进》）；后者则以“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”为主题（语见十七大报告）。这两次大会的重要性的另一个标志，是均以专门的篇幅系统论述了中国政治体制改革的意义、目标，并对其进行了具体的部署。从政改的角度看，这两次大会具有非同寻常的意义。顺便说一句，邓小平是特别看重十三大报告的，即便其后不久发生了八九年的事件，他仍然说：十三大政治报告一个字都不能动，十三大制定的路线不能改变，谁改变谁垮台。

这两次大会相隔了整整20年。20年正是一代人。当年提出政治体制改革的党的领袖和高级领导人们，基本已经辞世，而实际地鼓吹和推动这一改革的许多不同身份的中青年人，现在要么垂垂老矣，要么在各个岗位行将退休。几番风雨消歇后，华发又见窗外梅。作为亲历者回顾政改这20年的曲折发展，自然是百感交集。

出于一种历史感，笔者再次认真拜读了当年的十三大报告，并将其中关于政治体制改革的论述与十七大报告进行了比较，从中观察它们的共同点和不同点，并思索与之相关的某些问题。这样一种分析比较，我想对于那些真正愿意中国政治体制改革的人来说，是必要的。

一、关于政治体制改革的意义

十三大报告：

经济体制改革的展开和深入，对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。发展社会主义商品经济的过程，应该是建设社会主义民主政治的过程。不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功。党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。邓小平同志一九八○年八月在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话，是进行政治体制改革的指导性文件。政治体制和经济体制改革的目的，都是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，充分发挥社会主义的优越性。也就是说，我们最终要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比这些国家更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。要用这些要求来检验改革的成效。我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的。但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，存在着一些重大缺陷，主要表现为权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。

十七大报告：

扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。

人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。……政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。

分析：

在论述政治体制改革的意义时，十三大报告主要是从配合经济体制改革的角度去展开的，认为“不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功”。这是一个极富远见的认识，中国其后的改革实践证明了这一提法的正确。如果我们总结近三十年来中国改革开放的经验教训的话，可以看到，改革开放中出现的许多问题，都与政治体制改革未能及时全面展开、深入进行有直接的关系（当然，正如十七大报告所说，在这一时期，政治体制改革也并没有完全停步。不过对照十三大报告的要求，它显然是落后了。这一点下面还要进行分析）。这一点已经是大多数人的共识。甚至，政治体制改革未能及时展开造成的后果，已经不仅是经济体制改革不能正确深入，而且造成了极大的社会矛盾与冲突。

所以，十七大报告中在阐述政治体制改革意义的时候，就不再侧重从配合经济体制改革的角度，而是从“更好保障人民权益和社会公平正义”、“必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”的角度去进行。这种表述，显然比十三大更加先进和全面。但我们也要看到，得出这种认识的一个来源，正是因为上述的政治体制改革未能及时全面展开所带来的各种社会问题。中国共产党从实践中清醒地看到，政治体制改革滞后造成的各种社会矛盾，其实也在危及自己统治的合法性。也可以说，我们是从反面的教训中看到了政改的更多、更大的意义。

正因为如此，十七大对于人民民主的意义有一些新的阐释，如它提出“人民民主是社会主义的生命”，虽然这种提法并非首创，它可以从马克思主义经典作家的论述中找到不少的版本，也可以从毛泽东许多新民主主义时期的著作中觅到源头，但仍然给我们耳目一新的振奋。这是改革开放以来党的正式宣示中前所未有的。从这里我们可以感到一种共产党人理性与信仰的回归，从而表明了政治作为一种“公共人格”，可以而且应当有自己的道德要求和尊严，表明了中国政治可以而且应当遵守某些人类当代文明的普适价值与规则。从这点说，它是一种文明的归位。在肯定这一点时，我们不应该忘记那些在中国倡导“民主社会主义”的理论先驱们，从陈独秀到谢韬。我们可以欣慰地说，他们的努力得到了收获。

当然，在肯定这种进步的时候，中国共产党强调了政改最大的原则是“坚持党的领导”。这一点，在十三大报告和十七大报告中都有明确的表述。这是对的。它适合中国国情。中国不能乱，是进行政治体制改革的一个前提和保证，这不但符合执政者的利益，也符合中国各个阶层人民的利益。但需要注意的是，坚持党的领导有其界限，也有其准则，就是这个党是代表人民利益并能与时俱进、不断创新领导模式并善于逐步与人民共享国家政治权力的。如果不是这样，我们就看到了在1989年后一个时期中国的情况：虽然共产党强化了自己的领导，但它却削弱了这种领导的合法性。这可以从那之后越来越多的群体事件、尖锐的社会矛盾和普遍的社会抱怨、愈益严重的腐败以及加速破坏的生态环境等等现象中看出。作为共产党人，我们不能指望当老百姓把我们党类同于当年的国民党甚至比国民党还坏时（七八年前我多次听到不同身份的人在讲这种话），这个党还能长久地“坚持领导”。稳定并不能压倒一切，压倒一切的是中国社会必须进步。如果不是这样，稳定又从何而得呢？

当年提出和部署政改的党的领袖们，其思想基础大概有三点：一是共产党人强国富民的伟大理想，二是执政后一系列重大失误特别是文革的惨痛教训，三是对外开放的深刻触动。今天重提政改的党的领袖们，其思想基础除了上述三点外，我想第四点就是改革开放某些失误造成的教训给他们以更深切更明确的认识。其实自2005年开始的全社会的改革大讨论或者叫反思，对党中央形成正确的认识与决策起了积极的作用。因此，继续深入开展政治体制改革的决策就不仅是党的领袖的英明，也是集合了全党与全民的智慧。在前一阶段改革大讨论中，大体有以下几种政治力量：一是要求回到毛泽东路线的左派，以一些老干部、学者和相当多的草根人士为代表；二是坚持认为改革开放路线政策没有错误的“正确派”，认为各种问题的存在是由于改革还不到位，无需反思，多以官员和部分官方学者以及自由主义经济学家为代表，后者是这些年经济改革方案的重要设计者；三是提出民主社会主义的民主派，多以社会各届学者和相当多的基层人民为代表。我觉得上述三种人，只要他们的观点不是出于维护私利或少数人的利益，就有积极的意义，都为党中央的决策作出了贡献。正是在这种不同观点的辩论中，在这种思想的激荡中，我们才可以完善并提高认识。

说到这里，我特别要赞扬中国共产党现在的领导人。卢梭在论述一个好的政府的时候，说这样的政府会“适合于形成一个最有德、最开明、最睿智并且从而是最美好的民族”（《社会契约论》前言）。其实，形成这样优秀的民族与人民的国家领导人，其本身就是有德、开明、睿智从而是美好的。具体到中国共产党现在的领袖，他们的伟大当然包括了有德（他们坚守了全心全意为人民服务的宗旨）、睿智（他们具有高明的政治智慧，有所为有所不为），但我认为，他们最美好的优点是是开明，即把民本思想发展到民主建设。如果不是这样，不是构造一种制度环境，把基于社会公平正义而向人民提供公共产品作为政府必须的职责，同时必须廉洁和高效，而仅仅是出于亲民、爱民的道德情怀去关注民生，那么，这种“善政”既不可能持久（它会因领导人的变化而中止），也不可能达到应有的程度和水平（如它不可能制止政府在为人民提供某些公共产品的同时为自己谋利，如“三公消费”）。如果在中国共产党现在的领袖手里真能开拓中国政治体制改革的关键几步，那他们的历史地位将牢牢树立。

二、政治体制改革的目标

十三大报告：

改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。这是需要长期努力才能实现的。

改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。

十七大报告：

深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。

公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。基层民主制度更加完善。政府提供基本公共服务能力显著增强。

分析：

显然，十七大的论述更为完整和准确。

十七大报告特别强调政改目标是“增强党和国家活力、调动人民积极性”，这使笔者感慨良多。活力、效率、积极性也是十三大报告中反复出现的字眼，是当时邓小平等领导人特别提出的。既要“增强党和国家活力”，又要“调动人民积极性”，但这二者在其后的历史进程中，呈现了一种复杂的状况。试问：今天党和国家的活力（包括公共管理机构的效率），人民的积极性，较之改革开放初期，是提高了呢，还是下降了呢？也许有的方面提高了，有的方面下降了。有的方面，如农民种粮的积极性，曾经下降了，后来在国家扶持政策下，又提高了。

一个国家和社会的生命力，就在于这个国家和社会能较充分地发挥每个公民的创造性和能力，也就是积极性，由此造成国家的活力。而这需要良好的制度来保障。十三大和十七大抓住人民的积极性和党和国家的活力这个根本，显示了中共领袖的一种战略眼光。中国政改、经改的终极意义，都在于此。

从这个意义上说，调动人民积极性与坚持党的领导，是一个我们始终绕不开的重大关系。可见，坚持党的领导既是一个原则，也是一个相当长时期内的目标。如十三大报告说：“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势，照搬西方的‘三权分立’和多党轮流执政。”十七大报告说：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。

但是我们要看到，所谓政治体制改革，其实质，正是要对这种一党的绝对领导体制进行改革。用十三大的话说，就是现实政治体制的弊病首先在于“权力过分集中”于中国共产党，或者按照邓小平的说法，这是中国现行政治体制的“总病根”。这样我们遇到的最核心、最关键的问题是：怎么样既能完成党所规定的各项政改任务，又不摇动这种绝对的领导。或者说，我们是在坚持中国共产党的领导的框架内，去进行政改的。但是，人类现代文明所有的理论与实践，都没有说明和证明在一党专政的体制下，向这种专政体制挑战的改革是否可行，会否成功。实践证明，按照马克思主义特别是列宁主义理论建立起来的这种国家政治体制（马克思特别是恩格斯晚年对这种体制已有所反省），在运行中遇到了种种问题，其结果，大概有三种，一种是苏联东欧社会主义国家的解体，一种是朝鲜、古巴等国的固守，一种是中国、越南这样的改革开放。