宋圭武：乡镇问题是什么问题

内容提要：所谓乡镇问题，就是指围绕乡镇所产生的各种问题的总称；解决好乡镇问题，对于中国，意义尤为重要，也可以说，乡镇问题是中国最重要的问题，或者至少是中国最重要的问题之一；乡镇问题的实质是政治与经济发展的不均衡；解决问题必须注重历史和现实的双重约束，只能在此约束范围内寻找最可行解，解决乡镇问题也是如此；中国乡村发展应充分借鉴传统人民公社体制的有益成果，如规模化、合作化的特点，同时，应努力克服传统人民公社体制的不足之处，如政治对经济的过度侵蚀等，应对传统人民公社体制实行否定之否定，建立一种自治公社体制。

关键词：乡镇 改革 研究

历史进入了新的千年，面对中国乡镇所产生的各种问题，如何解决，值得深思。解决好乡镇问题，不仅事关中国改革开放的成败，而且也是决定未来中国走向的一个重要变数。

一、乡镇问题是什么问题

所谓乡镇问题，就是指围绕乡镇所产生的各种问题的总称。解决好乡镇问题，对于中国，意义尤为重要，也可以说，乡镇问题是中国最重要的问题，或者至少是中国最重要的问题之一。首先，中国问题是农民问题，而农民问题的另一面表现就是乡镇问题，所以，中国问题实质与乡镇问题紧密相联，解决好了乡镇问题，也就为解决好中国问题提供了前提和基础。其次，乡镇是解决国家与社会关系问题的一个切入点，所以，解决好了乡镇问题，也就解决好了国家与社会的关系，从而为未来国家的现代化和社会的现代化提供双重动力。再次，乡镇是城市与农村的中介，是解决二元社会的突破点，所以，解决好乡镇问题，也是消除中国二元社会结构的需要。第四，乡镇是我国政府的最基层，乡镇改革的成功将为中国政府机构改革的成功提供起点和可供借鉴的模式。

乡镇问题的实质是政治与经济发展的不均衡。首先，政治问题与经济问题是紧密联系的，二者不可分离。从经济层面看，经济是最为全面体现人本质存在的层次，经济的主体是人，是以劳动者为主体的人的社会活动。这样，在经济生活中，政治并不是外在的，而是内在的。如果在考察经济时不包括政治，政治也就无处存在，经济也就不成其为经济。从政治层面看，政治的对象不是政治，而是人，是人的经济等等方面。政治的最主要功能就是调节人与人的经济利益以及由此产生的矛盾。所以，脱离了经济，政治也就没有了容身之所。其次，产生乡镇问题的原因是多方面的，但深层次原因是政治与经济的不和谐。这种不和谐主要表现为：（1）政治权力与经济权力不对称，政治权力处于权力的优势方，经济权力处于权力的弱势方。（2）政治权力的监督机制弱化。（3）经济权力没有或只具有弱保护功能，或者要达到一定的保护，需付出昂贵的费用。（4）政治权力系统本身又不均衡，呈上强下弱局面。（5）政治权力对经济权力的作用形式不规范。政治权力对经济权力的作用形式主要包括两个方面，一个是制度方面，一个是机构方面。制度方面主要包括现行财税体制及国家有关的经济法律、政策等；机构方面主要指现行的国家管理机构方面的机构总和。目前，乡镇问题的产生与政治权力对经济权力的作用形式不规范有着直接的联系。（6）政治权力主体与经济权力主体往往具有不同的目标取向，这也是产生乡镇问题的一个重要因素。一方面，地方政府官员的现实目标是升迁；另一方面，经济系统本身的目标是利润最大化。这种目标的冲突在集权体制下只会导致经济资源的滥用或过度开支。（7）政治上的集权与经济上的分权导致了财权与事权的不对称。一方面，集中型的政治权力体制使财权具有一种向上集中的趋势；另一方面，经济领域内的分权使公共产品的供给又具有了分散的趋势。这种集中与分散的直接结果是使地方政府产生了巨大的财政收支压力，使政治与经济的矛盾更加突出。例如，乡镇负债其实质就是政治对经济的透支；再如农民负担，其实质也是政治对经济的过度侵蚀。所以，乡镇问题的核心是政治权力与经济权力的不均衡，从而解决乡镇问题，关键也就在这里。

二、解决乡镇问题的一种思路

（一）应坚持的原则

解决问题必须注重历史和现实的双重约束，只能在此约束范围内寻找最可行解，解决乡镇问题也是如此。解决乡镇问题应坚持的原则是：（1）低成本原则。这主要是考虑到我国农村生产力水平尚不十分发达，农业提供的剩余有限，在这种情况下，未来乡镇有关机构的设置和运行必须要坚持低成本原则。（2）高效率原则。这是和低成本原则相对应的一个原则，也是任何机构改革应坚持的一个一般原则，这个原则要求乡镇机构的设置和运行必须坚持和体现高效率。（3）权力制衡原则。这是当前乡镇改革中应必须坚持的一个原则，也是解决当前乡镇问题的一个关键原则。这个原则的核心意思是：政治权力和经济权力二者应均衡发展，政治权力系统内也应均衡发展，乡镇各权力机构应互相制衡、高效运作。（4）利益平衡原则。乡镇改革最终要涉及到人们之间利益的调整，所以，在改革过程中必须慎重考虑各方的利益，既要考虑到农民的需要，也要考虑到乡镇干部的困难，要尽可能使社会损失最小化、社会收益最大化。（5）渐进原则。乡镇改革应坚持试点，由点到面逐步推广，同时，要进行充分地科学论证和规划，不可急于求成。（6）法治原则。应在法治的精神框架内进行有关乡镇机构的改革。（7）公平原则。乡镇改革既应注重效率，也应注重公平。其实公平与效率并不矛盾，是同一问题的两个方面。坚持了公平，活动主体就有了积极生，从而就有了效率；不坚持公平，活动主体就会没有或缺少积极性，从而也就没有了效率。所以，只有公平的改革，才是有效率的改革，所以乡镇改革必须要坚持这一原则。

（二）乡镇改革的一种可能选择：自治公社

从目前看，中国乡村发展主要存在如下三大矛盾。一是“小”与“大”的矛盾。“小”就是生产规模小，没有规模经济效益；“大”就是市场风险大，不利于形成农民良好的生产预期。二是“强”与“弱”的矛盾。“强”是指政治层面的强；“弱”是指经济层面的弱。如农村中存在的农民负担问题，本质上是强势政治对弱势经济的一种侵蚀。三是“实”与“虚”的矛盾。“实”就是物质的实，即在物质层面，广大农民是在实实在在的追求着；但在精神层面，广大农民却陷入了“虚”的境界。这种“实”与“虚”的冲突既不利于农民健康人格的形成，而且也会间接引发许多社会问题。

如何解决好上述三大矛盾，笔者认为应积极推进“六化”。一是应以自治化、民主化为原则，大力推进乡镇体制改革。二是积极推进经济层面的规模化、合作化和技术化。这里规模化和合作化的重点应是流通领域；技术化的重点应是生产领域。三是积极倡导乡村新文化。新文化的内涵应是西方文化、本土文化和马克思主义文化的有机统一，包括健康、文明、理性的生活方式和生活观念，以及以人为本及和谐的理念等。新文化的建设是一个长期过程，对此，应充分坚持解放思想、实事求是的原则。一切有利于发展乡村生产力，一切有利于乡村社会稳定的文化成份都应吸收到新文化的内涵之中。

为了实现上述“六化”，中国乡村发展应充分借鉴传统人民公社体制的有益成果，如规模化、合作化的特点；同时，应努力克服传统人民公社体制的不足之处，如政治对经济的过度侵蚀等；应对传统人民公社体制实行否定之否定，建立一种自治公社体制。

关于自治公社体制的主要设想是：1．公社应充分体现自治特点。2．公社内部应充分实行民主选举、民主监督、民主管理、民主决策等原则。3、以和谐原则指导公社的各项工作。4．依法处理好公社与国家的关系。国家可考虑制定《自治公社法》及《自治公社与国家关系法》等法律。5．将现有某某乡名称改为某某自治公社。6．将现有乡的有关职能重新进行“条”“块”分割。应将征税、教育、执法、国防等四大职能全部“条”化。相应系统的机构、人员等均由国家垂直统一领导、统一管理、统拨经费。这里可将计划生育职能归入执法这一块，依法解决计划生育工作；相应，应大力充实执法队伍和提高执法水平；这里执法包括公安、法院、检察院等方面。7．除了上述四大职能外，其他职能统归“块”，即由自治公社具体执行相应其他职能。同时，“块”可对“条”行使监督权。8．自治公社实行完全的自治管理。公社每半年或一年召开一次公社社员代表大会，用以决定公社发展的重大事宜。9．公社主席完全由竞选产生；同时，公社内部可根据公社需要设立若干办事机构。公社办事人员实行聘任制，具体工资由公社内部解决。10．在自治公社内部的相应机构设立对应的党支部和党委，但党支部和党委的主要职能应是管好党务，同时应积极推荐党员干部参加公社主席的竞选，并对公社主席进行必要的监督。自治公社内部可每年召开党代会一次。11．由乡变为自治公社，有两个问题需要解决好。（1）人的去留问题。可用如下办法考虑解决：一是充实到“条”内；二是遣散回家，但保留相应工资福利，直至生命结束；三是安置在“块”内，享受“块”的有关待遇；四是离职，同时国家应给予一次性补偿。（2）原乡镇的欠账问题。可考虑用如下办法加以解决：一是国家集中解决一部分；二是公社内部消化一部分；三是群众集资解决一部分；四是采取先挂账，以后再想办法解决。12．法律应将土地产权明确划归为自治公社所有，并且公社可根据人口等变化实行定期重分等制度。公社可根据土地质量和数量依据土地所有权向耕地农民征收地租，地租额由公社内部成员民主协商决定。目前，我国的土地产权虽规定为集体所有，但集体的含义并不明确。而土地产权的明确是市场经济有效运转的基础条件。首先，土地产权的不明晰导致了土地要素自身配置的低效率；其次，由于土地要素的特殊性，任何其它产业的发展都离不开土地要素的投入，而土地产权的模糊必将为这些产业的投入与产出关系增加模糊性和不确定性；再次，土地产权的模糊为其他主体侵犯土地权利提供了空间，相应，也为以土地为投入要素的其它产业的有关权利有可能被其他主体侵犯提供了空间。第四，土地产权不明确最明显的效应是为政府寻租提供了有效空间。所以，中国要发展完善的市场经济体制，土地产权必须明确。但由于中国国情的特殊性，人地关系是最重要的关系之一，如何解决土地问题，不仅事关公平与效率的关系，而且关系到中国稳定和发展的大局。所以，对土地产权的界定是一项非常重要且具有深远意义的工作。从中国人多地少的国情出发，笔者认为，将土地所有权界定为自治公社所有是一个较好的选择。首先，土地的国有并不能保证土地的有效利用；其次，土地的完全家庭私有会激化效率与公平的矛盾，并且将会给社会带来许多不稳定性。而土地由自治公社所有，一是满足了土地产权明晰的要求，有利于土地要素配置的效率化；二是能较好解决效率与公平的矛盾；三是由于自治公社独特的体制，土地产权自治公社所有有利于生态环境的保护。四是法律将土地产权明确划归公社后，国家可依法向农民征税，而公社可凭土地所有权向农民收租，从而也就理顺了国家与农民的经济利益关系，这将对农村社会的稳定起到非常积极的作用。13．公社内部应提倡开展多种经营活动，以增加公社收入。14．自治公社收入来源主要包括：地租收入，其他经营收入等。15．自治公社的各项收入主要用于公社内部有关公务人员的工资开销及开办有关各项社区福利事业和公用事业的费用。16．每一个自治公社应设幼儿园一所、养老院一所、保育园一所、图书馆一所等，其经费来源于公社的地租收入和其他经营收入。17．国家可对有困难的自治公社实行补贴制度。18．公社内部的土地经营模式可以多元化。是选择家庭承包还是其它经营形式，取决于公社成员的自愿选择。19．自治公社应大力推进各种形式的合作经济和规模经济。20．自治公社内部应大力倡导乡村新文化，实现德治与法治的有机统一。21．自治公社应坚持以科学发展观为指导的发展理念。22．政府推动是建设乡村自治公社体制的关键，为此，应充分发挥政府的主导作用。在我国建立自治公社模式，将是一项巨大的系统工程，涉及到方方面面许多问题。为此，可在全国选取某一地区开展试点工作，然后在此基础上再逐渐由点到面展开。总之，自治公社的建立将是一个长期渐进的过程，不能操之过急。应当结合各地实际情况，走多元模式的路子，即自治公社本身的形式也应多元化，而不应是一个统一的模式。但不管何种自治公社模式，核心都应当体现自治和民主原则，应当充分发挥地方的积极性。

实行自治公社体制的主要好处有：1．有利于培养农民的民主意识和自主人格。自治公社所体现的自治和民主的特点，将促使农民不断深化对民主的认识，并且通过不断的实践和学习，进一步强化广大农民的民主意识和自立人格。2．有利于发挥规模经济优势。农业经济中分不同的项目其规模经济效益是不同的。一般的田间劳动，有关研究证据表明，其规模效益并不十分明显，但在农业的基础设施建设，大规模农田整治及农产品的流通等方面，规模效益仍是十分明显的。自治公社在这方面应扬长避短，应充分发挥有关领域的规模优势。由于自治公社是农民自己的组织，所以，也就存在着发挥规模优势的潜在势能。3．有利于农民的合作化建设。中国农民合作难，始终是一个问题。通过自治公社形式，既为广大农民提供了一个学习合作的学校；同时，也有利于我国农民的合作化建设。4．有利于先进技术的推广。一是自治公社的规模效应可有效降低推广技术的风险；二是公社的自治性有利于增加对新技术的有效需求。5．能促进效率与公平的有机统一。由于土地公社所有，并根据需要定期重分，同时，这种制度又是建立在自觉自愿的基础之上。所以，公社制度有利于解决好在土地问题上所表现的效率与公平如何统一的矛盾。6．有利于农村的稳定。农村的稳定取决于其内部能量的不断释放。自治公社体制的建立，使表现在农村基层的大部分矛盾转化为公社内部的矛盾，而公社内部的矛盾又通过自治和民主形式为其提供了有效解决前提。7．能有效防止政治对经济的过度侵蚀，这是由自治公社的自治特点所决定的。8．使广大农民在精神上更有归属感。自治公社成了农民真正的自己的组织和自己的家。9．由于土地产权明确划归公社，这将更有利于土地的长期保护和促进农村的生态环境建设。