李剑宏：从中国历史上的治国痼疾看温家宝总理的廉政讲话

4月8日，我从新华网上看到温家宝总理撰写的《深入推进廉政建设 为经济平稳较快发展提供有力保障》的文章。文章说：“今年是我国进入新世纪以来经济发展最为困难的一年……在这样的形势下，推进政府自身改革和建设工作意义尤为重大……越是困难的时候，越要高度重视民意、体察民情、关注民生，认真解决损害群众利益的突出问题，维护社会和谐稳定。”从这段话中看得出温总理对政权建设的忧患意识，也看得出中国在2009年面临着重重考验。面对这些考验，温总理开门见山：“过去的一年，国务院各部门和地方各级政府认真落实中央关于反腐倡廉的各项部署，着力加强对行政权力的监督制约，全面推进廉政建设和反腐败工作，取得新的明显成效。”这段话表达了一个非常明确的信息――各级政府的反腐廉政工作要靠各级政府的领导、落实和推进。

之所以政府廉政要靠政府落实，是因为中国目前是采用中央集权制度的国家。事实上，中国依靠中央集权制度来治理和约束各级地方政府，是在大禹治水的时候就开始的。作为一个幅员辽阔的国家，治水不是一个地区的事情，而是横跨数个省份，这就需要协调一致，而不能奉行地方利益至上的政策。中央集权制度能够使国家集中力量办大事，这是显而易见的。

但是，中央集权制度有其致命的弱点，由此导致政治合法性基础的逐渐流失，容易孽生各种弊端：第一、由于自上而下的权力授受关系，导致各级官员只对上负责，缺少对民众权利和利益的关注和敬畏。各级官员曲意逢迎上级，罔顾民生疾苦，严重背离人民的意愿，为了表面好看的政绩不惜损害、践踏和出卖民众的利益。第二、官僚政治决定了上级官员的政绩是下级官员的政绩之和，所以，上下级之间往往采取官官相护的原则处理官民之间的矛盾，实质形成了包庇与被包庇的合谋关系。第三、中央政府虽然试图通过弱化地方政府权力的方式，实现中央政府对民众的直接管理，但盘根错节的官僚政治形成的层级关系，使中央政府制订的大致符合正义公平原则的政策，到了地方以后就在执行过程中大打折扣了。“天高皇帝远”的地方政府总是在既有的制度框架下谋求自身利益最大化，在缺乏制约地方政府权力的机制下，中央政府颁布的法律政令经过层层的政府，其执行力度已经呈现逐级衰减的态势，最提倡中央集权的政体反而最容易出现地方的分而治之，“歪嘴和尚故意唱错经”，地方政府可以根据自己的利益而权宜地执行中央政策。

由于在中央集权制度下，法律政令实际不能得到统一执行，而中央政府却无法对地方政府侵犯民众利益的滥权行为进行约束，中国古代社会并没有实现中央和地方法律政令的实质统一。由于司法没有约束地方政府的权力，地方政府即使违背中央政府的政令法律，也很难被察觉和纠正。如果遇到重大问题，中央政府可以进行干涉，但假若地方政府的滥权和不作为成为一种常态，那么，面对如此广大的国土和庞大的官僚机构，中央政府的干涉就会力不从心了。

怎么办呢？温总理提到要“严肃查办违纪违法案件”。民众的利益遭到损害之后，如果诉诸能够约束地方政府的司法机关，就成为一种自下而上的监察权力，等于启动了一个审查地方政府权力的监督程序。但是，由于中央政府必然借助地方政府维系国家治理，而地方政府集司法和行政等权力于一身，自然没有相对独立的司法系统。在人事、工资等问题上，各级司法机关受制于同级地方政府，司法机关仰人鼻息自然无法对政府的滥权行为进行有效制约。

因为两会时，吴邦国委员长表达了中国坚决不走三权分立道路的立场，所以司法权独立不是中国目前的选择之一。可是，面对越来越多的民众维权上访事件和层出不穷的群体性事件，说明受制于地方政府的司法机关已经无力制约地方政府的滥权行为，如何能有效落实温总理要“严肃查办违纪违法案件”的要求呢？

我的看法是：在这样的形势下，假若设立一套只对最高人大负责的中央法院系统，和地方政府没有人事、财政、行政等方面的隶属关系，也可以实现对地方政府滥权行为的制约作用，毕竟绝大多数的侵犯民众利益的滥权现象是地方政府造成的。

在一个必须要尊重民众权利的时代，若缺少自下而上的民众诉诸司法的监督权力机制，仅靠自上而下的中央集权制度、依靠地方政府的自觉，必然无法约束地方政府滥权。用权利制约权力、用司法制约权力，这才是反腐倡廉的治本之策。