黄建军：民主议事从规则开始

2009年4月24日，十一届全国人大常委会第八次会议表决通过了关于修改全国人大常委会议事规则的决定。这是中国最高国家权力机关22年来首次修改该议事规则。

近年来，在利益多元化这一新的历史背景下，来自不同社会群体的民众越来越关心最高权力机关的议事活动，其参与立法、表达意愿、维护自身权益的主体意识日趋浓厚。民众对最高权力机关寄予的希望越来越大，对立法民主性、科学性、公正性、有效性的期望值也越来越高。而这些愿望能否得到更好的实现，与权力机关议事规则本身的完善程度密切相关。正因如此，此次全国人大常委会议事规则的修改虽然内容不多，但意义重大，引起了社会舆论的广泛关注。

民主议事需要规则“护航”

现代议事规则是从议事活动的长期实践中产生的，最初都源于克服议事活动粗鲁、混乱等弊病的现实需要。

议事规则不是议事活动的简单流程图，其内容是有关会议活动中不同主体之间权利义务关系的调整，其实质是对参会者议事权利的分配和规范。它涉及到议程决定权、议案提出权、议题控制权、出席权、发言权、表决权等诸多权利。而这些权利的行使情况往往又会影响到议事活动的最终结果。如果没有一套明确具体的议事规则，或者议事规则本身不够民主、科学，那么议事活动一旦真正开始，就很容易产生混乱、不公、专断的弊病，甚至出现人身攻击、肢体冲突等暴力现象。

这些弊病在西方早期的议会活动中比比皆是。以英国为例，尽管其早期的议会成员基本都是贵族、绅士等体面的“上流社会”人士，但其议会活动在起初很长一段时间经常却是“粗鲁、混乱、不体面的”，后来逐步形成了成熟完善的议事规则，议员的议事活动才开始向文明、秩序、公正和效率方向发展。在当代的一些新兴民主国家的议会活动中，我们仍然经常可以见到类似西方早期议会的各种弊病，可以说这些现象是各国议会民主发育初级阶段的通病。

西方民间社会的议事活动同样如此，一旦民间组织大量涌现，需要就各种公共议题开展议事活动，民间组织马上就会遇到与早期议会相似的问题。美国陆军工程兵准将亨利•马丁•罗伯特发现，民间的各种协商会议都需要一套通用议事规则。因此，1876年前后，罗伯特“以国会的规则为基础；在具体细节上，适应一般组织的需要”，编写了通用议事规则，并获得巨大成功，为保障民间协商会议的文明、秩序、公正和效率发挥了巨大的作用。

现代议事规则蕴涵着法治、自由、平等、服从多数、保护少数以及权力制衡和正当程序的理念。它通过谨慎仔细平衡不同会议主体(主持者、多数方、少数方、缺席者和全体成员)的权利，发挥三种重要作用：第一是维持议事活动的秩序，使议事活动成为一种理性、和平的对话、交流过程。第二是保证议事过程的公正，让参会者获得平等的发言机会，开展实质性的讨论。第三是提高议事活动的效率，避免议题分散混乱、议案议而不决。

如果没有一套具体明确的现代议事规则，那么议事活动最终结果的好坏在很大程度上将取决于某些关键人物的知识素质和道德涵养，但在各种情感和利益的激励下，个人素养的作用往往具有很大的不确定性。大量经验表明，缺乏现代议事规则的制约，议事活动难以避免混乱失序或专断不公的结局。

议事规则发展到今天已经相当复杂、精妙。其一般原则主要有法定人数原则、议事公开原则、多数决原则(少数服从多数)、一事不再议原则、言论自由原则、议事平等原则等；具体的议事规则可按议事活动的阶段不同，分为议程规则、提案规则、动议规则、发言和辩论规则、表决规则等。越是重大复杂的协商会议，越是需要精密合理的议事规则。在所有的会议规则中，议会议事规则通常是最复杂、最丰富、最规范的。

中国议事规则的特色

由于不采用正式辩论制度，即使各方的观点和利益存在冲突对立，但在会议主持者的引导下，这种现实的冲突对立不会以显性、集中、直接的形式表现出来

1987年，中国制定了全国人大常委会议事规则，两年后又制定了全国人大的议事规则。各地方人大及其常委会也先后制定了地方的议事规则。这些议事规则在基本原则和规定上大同小异，内容比较一致，且变化都不大。20多年来，与中国长期稳定的政治体制相适应，中国权力机关议事规则制度保持了高度稳定，对于规范议事程序，提高议事效率，保障权力机关依法行使职权，发挥了重要作用。中国权力机关的议事规则是根据本国政治制度的需要设计的，有自身的逻辑和特色，因而与国外议会通行的议事规则有根本不同，基本上不具有可比性。

在规则形式上，中国权力机关的议事规则较为简单、抽象，原则性、概括性都很强。全国人大及其人大常委会的议事规则分别是54条和36条，地方权力机关的议事规则大多在40到70条之间。这样的议事规则给具体执行留下了较大的选择空间。例如，目前的议事规则规定了会议的次数，但对会期长短均未作规定。因而，每次全国人大及其常委会的会议时间都可以根据当时的需要做灵活安排。根据惯例，全国人大每年会期一般半个月左右，近年来会期比以往有所缩短。全国人大常委会每次会议的时间基本在4到6天之间。

权力机关议事规则贯彻了民主集中制原则，既有民主，也有集中。例如民主表现在人民代表有权参加人大会议、议事讨论、提出议案、提出询问和质询、提出罢免案、投票表决等，人大常委会委员组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案等等。在实行民主的同时，议事规则又充分体现了集中的精神。例如委员长会议作为全国人大常委会的领导机构，有权决定常委会每次会议的召开日期和会期，拟定会议议程草案；对各方向常委会提出的议案和质询案，有权决定交由有关的专门委员会审议或提请常委会全体会议审议，决定回答质询案的方式等。

议事规则规定权力机关审议活动主要以人大的小组会议、代表团会议和常委会的分组会议、联组会议的形式进行，基本不采用全体会议审议的形式。例如，在常务委员会会议上，全体会议负责听取关于议案的说明和有关部门的工作报告。议案说明由分组会议进行审议，工作报告可以由分组会议和联组会议进行审议。在分组会议和联组会议审议后，常务委员会全体会议进行表决。

议事规则无正式的辩论制度，权力机关的议事活动以协商讨论为主。代表和委员的发言分别主要是在人大的小组会议、代表团会议上和常委会的分组会议、联组会议上进行。

由于不采用正式辩论制度，在上述会议中，即使各方的观点和利益存在冲突对立，但在会议主持者的引导下，这种现实的冲突对立不会以显性、集中、直接的形式表现出来，杜绝或减小了观点利益发生激烈对抗的可能性。

议事规则的修改和完善

随着政治体制改革不断深化，有序参与的民主政治不断发展，中国民主政治还将进一步制度化、规范化、程序化，权力机关议事规则还有改革和完善的巨大空间

新修改的议事规则规定常务委员会组成人员在全体会议、联组会议和分组会议上发言应当围绕会议确定的议题进行。这一规定可以减少议事活动中的“跑题”现象，防止议事活动变成松散的漫谈会，这有助于集中审议确定的议题，对提高议事效率大有裨益。在议事活动中，发言者的思考可以发散、联想，但表达意见必须集中而不能马放南山、漫无边际。但这一规则的实施还需要主持者积极发挥作用，及时制止发言中的“跑题”行为。

新的议事规则要求在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过15分钟，第二次对同一问题的发言不超过10分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。这一发言时限的规定过去仅针对联组会议，现在也适用于分组会议。基于小组会议是与会者发言的最主要场合，这一新规定更具实际意义，不仅可以避免个别人的“冗长发言”，可以提高议事效率，而且有助于保障其他与会者获得平等发言的时间和机会。

旧的议事规则规定：“对任命案，提请任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问。”修改后的议事规则改为“任免案应当附有拟任免人员的基本情况和任免理由；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问”。要求提请任命的机关提供任免的理由，便于常委会组成人员对任免案有更多的了解，能更好地审议任免案。

这次议事规则的修改还涉及其他方面的一些内容，也都具有重要意义。从整体上看，新的议事规则完全保持了原有规则的基本精神，议事规则制度体系表现出相当的稳定性。究其原因，权力机关议事规则与政治体制密切关联，它反映了政治体制的性质，是政治体制的具体表现和细节安排。政治体制决定了议事规则的基本价值理念。

20多年来，虽然中国的经济体制、社会结构和文化观念发生了重大变迁，但政治体制一直高度稳定。这就决定了权力机关议事规则必然也相当稳定。

随着政治体制改革不断深化，有序参与的民主政治不断发展，中国民主政治还将进一步制度化、规范化、程序化，权力机关议事规则还有改革和完善的巨大空间。

例如，如何保障权力机关的成员有更充分的时间履行职责、表达意见、维护各阶层民众的正当权益？如何保障权力机关的议事活动在会场内外更具公开性和开放性，以提高立法、决策的民主性和科学性？如何保障议事活动的讨论更为集中、更加深入？特别在利益日益多元化的今天，如何通过改革、完善议事规则，更好地破解“权力部门化，部门利益化，利益法制化”的弊病？如何防范在议事活动中，某些特殊狭隘的利益诉求搭公共利益的“便车”，损害人民群众的利益？这些都是摆在我们眼前、今后需要不断加以解决的重大现实课题。

原载2009年4月30日《法制日报》（周末版）。

(作者系南京航空航天大学副教授，中国政法大学博士研究生。文章发表时略有删节。)