秋风：推动司法改革，纾解社会冲突

2007年初，笔者曾在《改革内参》撰文，提出一个法治中心的政改方案。其核心构想是，优先围绕法治这一目标，重新设计政府的架构。由目前相对强大的中央政府建立一套不受地方控制、而相对完整的中央法院系统。它可以不受地方政府之牵制，将正义送到每个民众门口，让民众在全国任何地方都能够平等地享有现有宪法及法律所赋予的自由与权利。一旦民众的这种自由和权利遭到侵害、尤其是遭到地方政府侵害，民众可以在中央法院系统寻求及时而有效的救济。这样的司法活动具有重大政治后果：可以有效地约束地方政府权力，保持中央政府对地方的控制，并且最终真正地把各级政府的活动置于法律之下。

现在看来，如此变革的必要性似乎更为明显。近来发生的瓮安事件及程度较小但性质相同的诸多群体性事件，似乎表明，在基层社会，官、民之间及与此相关的商、民之间存在相当紧张的关系。事实上，这种紧张已经酝酿成大小不等的暴力冲突。官方的统计也说，每年全国发生成千上万的群体性事件。如果未来经济形势恶化，底层不满升级，则可能酿成较大规模冲突。鉴于这种社会情势，尽快启动全面司法改革，给那些遭到地方政府、不良企业侵害的底层民众以在正规制度内获得救济、化解怨气的出口，可能是防止社会出现剧烈动荡的重要方略。

民众何以仇官

执政党和政府的高层，各个思想流派的学者及公共舆论，已经普遍认识到，中国现行的经济增长方式存在严重问题：经济实现增长的代价是社会趋向紧张与冲突。

中国经济的高速增长，当然主要是企业家精神释放、要素不断投入带动的自然增长。但中国区别于发达国家、区别于东亚其他国家、区别于东欧转型国家的特殊之处是，政府权力十分强大且几乎不受任何约束，各级政府挟此权力，深度介入经济活动之中。一方面，地方政府直接经营某些资源，尤其是以权力经营土地、“经营城市”，把不合理的土地、拆迁补偿标准强加给农民、拆迁户。另一方面，地方政府官员为了实现自己的政绩目标，不惜成本地照顾那些能够带动GDP和税收高速增长的项目、企业，赋予这些企业以巨大特权。这些“红顶”企业假政府权力之虎威，同样把不合理的交易条款强加给农民、市民。

政府及红顶企业的这类活动，当然创造了相当规模的GDP，政府也获得了巨大的财政收入。但是，这样的经济活动必然带有野蛮的一面。政府及红顶企业在经济活动中会利用权力侵害普通民众的权利和利益。这类企业的经济活动也必然在当地造成巨大的负外部性，比如生态破坏、环境污染。中国的生态破坏之所以十分严重，主要原因是地方政府为污染企业保驾护航。

政府及红顶企业对民众利益的直接与间接侵害，自然会引发民众的反弹。面对普通民众与红顶企业的利益纠纷，奉行“亲商、富商、安商”原则的地方政府官员几乎本能地倾向于企业，强迫民众接受企业的不合理定价。如果民众仍然不能接受，政府就会采取强制手段，比如由法院强制执行拆迁令。这样一来，民众与企业之间的利益纠纷，就变成了民众与政府之间的政治冲突。面对这一局势，拥有广泛而不受约束的权力的地方政府官员则轻易地动用城管、公安等暴力手段来对付民众。

关于这一点，贵州省委书记石宗源在瓮安事件之后分析事件根源时，曾一语破的：瓮安事件背后的深层次原因是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生。而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。他们工作不作为、不到位，一出事，就把公安机关推上第一线，群众意见很大，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张。

由此不难理解，为什么各地一旦发生群体性事件，民众经常将冲击的矛头对准警察机关。可以推定，只要发生了民众冲击公安机关的事件，该地政府权力之正当性基本上已丧失，民众已对政府有极深的怨恨情绪，此即所谓的“仇官”情绪。

这种仇官情绪形成的根源，就是扭曲的政绩考核体系加上官员不受约束的权力，使地方政府的行为高度扭曲，尤其是各级政府中直接与民众打交道而结构完整的一级政府――县、市级政府。政府的增长目标会被层层分解，最终主要落在这一级政府身上。而这一级政府又拥有完整的强制性权力，拥有城管、警察、检察院等机构。这两者构成了一种可怕的组合。另外一个因素使问题更为复杂。目前各级政府官员的任期通常很短，一般都不能任期届满。这诱导他们普遍采取短期化的机会主义策略，主要策略就是竭泽而渔，与民争利。地方政府不是充当企业、民众正常交易、合作过程的仲裁者，充当公共秩序的维护者，而是成为利益的当事人，而且成为最大的利益当事人。由于任期较短，它们对于本地已经存在的社会紧张、冲突的危险也蛮不在乎，不会采取那些需要较长时间投入的解决办法。相反，它们会选择当下看来最为便捷、可以立竿见影的手段。而它们作为一个完整的政府机构，手里也确实掌握着这样的手段，那就是，使用城管、警察、检察院等暴力机构。在一个县市政府体制内，主管官员使用这些手段的权力是不受任何节制的。直到酿成瓮安事件之类大祸，地方政府官员才会手忙脚乱。

可以说，地方政府不受约束地滥用权力，乃是当代中国一切社会问题的总根源。因为政府利用权力赋予某些企业、某些人以特权，所以，造成了公众无法容忍的财富分配不公平。民众所仇恨的不是财富分配不均等，而是经济过程与财富分配的不公平。而政府直接侵害民众的权利和利益，更会直接激起民众的不满与愤怒。这种情绪长期积累，随时会爆发群体性的官、民冲突。

地方政府的监督真空

出现此类重大社会冲突之后，上级政府：包括中央或省这样的高层政府不得不介入。但很显然，此时介入为时已晚。人们不得不问，为什么未能防祸于未然？各地频繁发生的群体性事件已经清楚地说明，现有的控制、监督地方政府的机制严重失灵。

目前政府架构内部控制、监督地方政府、基层政府的一个主要机制，是上级政府对地方政府、基层政府的行政、政治监督。比如，省级政府监督市、县级政府，市级政府监督县级政府。然而，由于下述两个原因，这样的行政监督机制同样会失灵。

首先，在目前自上而下的政绩考核体系中，上级政府的政绩就是其所管辖的所有下级政府的政绩之总和。因而，上下级政府之间是合谋关系，而不存在监督关系。下级政府的很多措施，本来就是在上级政府的政绩指标压力下而出台的。由此不难设想，对于下级政府所采取的种种能够增加其政绩的措施，即便上级政府认为不妥，也不会及时出面阻止。

反过来说，下级政府的过失当然也会影响上级政府的政绩，因而，即便民众针对下级政府的行为向上级政府申诉、上访，甚至这种上访引起高层过问，上级政府也会维护自己的下级。除非下级政府的行为造成太大祸害，引起高层震动，上级政府才会被动地去处理自己的下属。也就是说，在下属政府与本地民众之间，上级政府本能地倒向下属政府一边，而不能抑制这些地方政府侵害民众的行为。

其次，即便上级政府履行自上而下的监督责任，这种监督往往也是滞后的，通常是在地方政府已经对民众造成伤害之时，甚至是在权力已经习惯于胡作非为、对民众的伤害已经积累到一定程度之后，才在第二时间、第三时间出场。此时出场，固然可以挽回一些影响，但民众对权力的信赖已然发生流失，社会秩序的制度与精神基础已经遭到侵蚀。

事实上，自秦建立中央集权体制以来，就始终无法解释上述行政控制、监督的失灵问题。中央集权体制的基本原理就是自上而下地授予权力、建立各级政府，每一级官员都对自己的上级政府负责任，全体官员最终对皇帝负责任。但是，这样的体制却往往做不到所有官员都对皇帝承担责任，相反，如“县官不如现管”“天高皇帝远”之类的格言所表明的，各级官员通常只对自己的上级负责，而上级却天然地有保护自己下级的本能。于是，皇帝旨在支配全体官员的制度运行的结果却往往是皇帝丧失对低级官员的控制与监督，而这些低级官员正是直接与民众打交道的。下级政府、基层政府不受约束地滥用权力的活动，使整个统治的正当性不断流失。

应当说，清末以来建立宪政制度的种种努力，在很大程度上就是为了解决社会无法正义治理、民众权利随意受到政府侵害这个根本问题。这其中，非常重要、但经常被人忽视的一点是建立独立的司法体系。此处所谓独立，就是指其独立于行政部门。法院自成体系，仅仅按照法律，向民众提供救济。

但是，现有的司法系统由于体系设计的重大缺陷，无法为遭到地方政府及其支持之企业侵害权利和利益的民众，提供及时而有效的法律救济。其中的症结即在于学者们早已指出的法院行政化，及因此而来的法院地方化。地方法院受制于地方政府，于是，不得不服务于地方政府之政绩目标。于是，人们就看到一种奇特现象：法院院长竟然是拆迁指挥部的成员。这样的法院当然不可能公正地对待那些遭到地方政府侵害的民众。

民众也深知这一点，因而，一旦自身权益遭到地方政府侵害，经常近乎本能地回到传统的救济方式：上访。这是传统的中央集权体制为了弥补其制度缺陷而向民众提供的一个带有“平衡”意味的救济渠道。但是，这样的机制注定了同样是失灵的。上级政府与侵害民众权益的下级政府有直接利害关系，当然无法满足民众的诉求，于是，上访者最终都涌向北京。而这必然超出中央政府各部门的承受能力，结果，上访者的问题始终难以解决，终成一个长期性的“社会不稳定”因素。

当然，当下的体制中还设计了另外一套控制、监督政府权力的机制，即同级执政党党委对政府的政治性控制与监督。如果党的机构真正承担其政治职能，收集、组织民意，将这种民意传导到行政部门，并监督权力之行使过程，则权力确实可以受到一定约束。

问题是，在现有体制下，党政之间不是制衡、监督的关系，而基本上是合谋的关系。其中的症结是党组织完全行政化，一旦行政化，当然也就无法履行本来承担的政治监督功能。党委书记通常被视为一个地方的“一把手”，他所享有的不是最高监督权，而是最高立法权、行政权。他通常就是当地各种政策出台的最后决策者，政府可能侵害民众利益的各种扭曲行为，就是地方党负责人所为，地方的行政部门不过是执行者而已。

由于上述种种制度缺陷，普通民众面对地方政府及地方政府支持之企业的侵害，几乎找不到及时而有效的救济，而政府内部的控制、监督机制也经常不能发挥作用。这样，地方政府就可以不受阻碍地使用其巨大权力，与民争利，从而使民怨越积越深，使整个政府的统治正当性不断流失。

以司法约束地方政府

一个旨在追求长远而稳定之统治的政府，应当在其制度设计中追求这样一个目标：让民众觉得制度大体是正义的，自己的权益基本上能够得到保障，尤其是免于权力的侵害。为此，首先，对基层政府、地方政府的权力进行事先约束，使之根本就丧失胡作非为的冲动。其次，即使此类权力在行使过程中偶尔胡作非为，遭到侵害的民众也可以通过某种途径对这种权力提出质疑。一般而言，民主制度就是对权力进行事先限制的机制；法治，尤其是独立的司法机构向那些与政府发生纠纷的民众提供及时而有效的救济，则是对正在进行侵害行为的权力在第一时间进行约束。

从理论上说，民主与法治是相辅相成，相互支持的。但在现实的民情与制度环境下，两者则可以分出先后缓急。简单地说，民主正常运转所需要的条件更为苛刻，引入民主制度，尤其是以普遍投票选举为基本特征的现代民主制度，需要社会秩序相对稳定，社会各方力量具有理性共识。如果社会内部的群体对立比较严重，则更紧要的目标应当是实现社会秩序稳定。此时，法治可能就是更为优先的制度选择。以当下中国的情势来看，率先进行法治变革，或可更有效地解决当前社会最紧迫的问题；在现有政治架构下，法治导向的变革也更有可操作性。

瓮安事件之后，贵州省在贵阳开展了区县委书记“公推竞岗”活动。如果这两个事件之间确实如有人所猜测的那样有联系，那未必是最合适的治理变革方向。公推竞岗的目的是通过提高党政官员遴选过程的民主成分，从而选择出德才更优的官员来。但是，目前的公推竞岗操作方式本身离民众直接选举官员有很长距离，如此竞岗上任的官员未必会在施政过程中，对民众的权利和利益保持敬畏。而目前底层民众的怨恨，往往不是因为地方政府官员没有做什么好事，而是其直接侵害民众的权利和利益。因而，民众所需要的，乃是限制官员针对民众干坏事，与民争利。

这样的限制，主要得依靠司法。官员民主选举或者人大强化对官员的监督，