刘军宁：什么样的制度阻止了地方发行公债？

案：最近关于地方政府发行公债的议题再次浮现，特此重贴，本人在四年写的一篇文章，一表达笔者的立场。

地方政府是否有权发债？持不同的政治哲学的人有不同的看法。视中央集权大一统的家长制政体为理想模式的人士通常反对地方政府发行公债？这种政体理论背后的假定是中央政府是全国的大家长，地方政府是从中央政府派生出来的。地方政府官员和民众，就像未成年人一样，没有责任能力、不知自己的利益在那儿，不知如何照看自己的利益。因此中央政府有必要替地方政府和民众全面着想，全国一盘棋，从严控制地方财政，就像家长控制少儿的钱袋一样。在中央集权的大一统体制中，各级政府在政治责任上对上不对下，不对辖区民众负责，权力不受民众的节制，各级政府的预算没有硬性约束制度。

如果一个人认为，个人应该自主的，各级政府应该是自治的，其权力是有限的，政府应该对选民负责，中央政府不是全知全能全善的家长，每个个人和当地政府最能判断自身的利益需求，并通常有权利和能力处理好自己的事务，那么，这样的人通常会主张地方政府具有发行公债的权利。根据这样的政治哲学，地方的发债权是其固有的，不是中央政府授予的，如果承认个人应该是自主，地方应该是自治的，地方政府具有发行公债的权利就是理所当然的。

如果看来，是否赞成地方政府有权发行公债，在根本上关系到有着重大不同的政治理念和政治哲学。同时，不同的制度是根据不同的政治理念和政治哲学塑造的。在地方政府有权发行公债的国度，地方政府的领导人是真正由当地民众选举产生的；民主国家地方首脑的任命采取的是选举制和任期制，同时有地方议会对其行为进行约束，既需要在预算体制内运行，又面临着很强的选票约束。在地方政府无权发行的国债的国度，地方政府的领导人实质上上是由上级和中央任命的，地方的财政是完全手中央掌控的。所以，地方政府能否发行公债还涉及到不同的制度环境。

在发达国家，地方发债是一个普遍现象。在中国，地方政府发行的公债的需求由来已久，地方发债的必要性在学术上也已得到多方面的论证。就目前而言，众所周知，地方政府发行公债是一件不可能的事情。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可见，首先现行的法律框架对发行公债说“不”。

除明确的法律条文规定外，那么，中国现行的哪些制度阻止了地方政府发行公债呢？

首先是大一统的高度中央集权的政治体制。在中央集权制下，一切发债权属于中央，地方的财政命脉完全由中央掌控，地方政府被剥夺了发行公债的权力。因此，要允许地方政府发行公债，势必对现行的高度的中央集权产生冲击。在传统的计划经济体制下，所谓的“国家财政”指的就是全国统一的财政，地方财政只是中央财政的附属物。中央可以不受节制地在全国范围内汲取税赋，地方可以不负责任地支配财政经费。在中央编制的全国统一的国家预算下，整个财政联成了一个整体，地方政府没有独立举债的权力。这一制度安排至今仍在正常运转。

那么，要问的问题是，高度中央集权的政府管理体制和财政体制固然适应了过去的公有制计划经济加无产阶级专政的政治经济体制的需要，但是它还能继续适应中国未来市场经济和复合共和宪政民主的政治经济体制的需要吗？如果中央集权体制仅仅是适应了过去的需要，那么它就不应该成为在中国不允许地方政府发行公债的理由。地方政府不得发行公债的做法在效果上有助于强化中央集权，尤其是有助于加强中央对地方的财政乃至政治上的控制，迫使地方一切唯中央马首是瞻。这样的制度和做法，与中国的市场经济和有限政府的发展方向相吻合吗？一种选择是继续剥夺地方的发债权有助于维持长期存在的高度中央集权的大一统，有助于维持中央对地方的绝对控制和地方对中央包括财政在内的依附。另一种选择是地方政府有权发行公债，有助于化解中央集权，加强地方的财政乃至政治经济的自主性，加强地方的自主权。那么，这两种选择中哪一种应该成为中国未来的方向呢？

与上述相关的另一个制度因素是计划经济的遗产。在标准的市场经济条件下，地方政府是地方公共产品的主要提供者，同时也是独立的一级财政。在计划经济体制下，中央政府是全国的公共产品的主要规划者和资金提供者，上级政府是下属政府的公共产品的主要规划者和资金提供者。地方政府完全依附于上级和中央财政。除中央财政外，各级地方财政都没有充分的自主权。地方政府只能分享中央统一发行的公债，而不被允许自行发行公债，其结果是地方对所花费的中央公债往往不承担偿还的责任。在地方政府发行公债的问题上，我们是保留这一计划经济的遗产还是放弃这一遗产改行于市场经济相配套的财政制度安排呢？

第三个制度因素是责任政治的缺位。正像许多反对允许地方发债的人士所指出的，在实行市场经济和宪政民主的国家，地方政府之所以能够平稳持续发债而不产生政治动荡，是因为地方财政高度透明，政府在发债上的一举一动首先接受辖区内民众的严密监督，乃至受到整个法律体系和资本市场的监督。地方政府自行发行公债，需要该政府有很高的信用度和发达的资本市场，这样居民才能安心的把这笔资金投资于政府，才有助于阻止地方官员不负责任地乱花钱。在中国现行的制度下，虽然已经颁布了包括《预算法》在内的一系规章制度来规范财政收支行为，但从实际效果并不理想。尤其是预算的制订、调整、执行都缺乏必要的透明度及程序，随意性很大，预算的严肃性得不到保证。在很大程度上，不允许地方举债，意味着中央和地方政府，由于财务不透明和硬预算约束缺位，可以继续乱花钱。不论在中央还是在地方，对政府财政预算离透明公开和立法遇监督还有很远的距离。我们是否有必要通过允许地方发债来迫使地方政府在财政上对辖区内的民众负责，从对上负责的政府走向对民众负责的政府（即责任政治），从权力不受节制的政府走向有限政府？

一些人认为，中央不让地方政府发债，是担心政府乱发债，坑害民众。这个可能性的确存在。但是，假定地方与中央的违规冲动和资金饥渴度是相等的，假定中央政府与地方政府都是凡人组成的，与中央政府相比，地方政府可能更负责任。这是因为：中央是最高权力，没有上级，在中国没有机构可以纠正中央的错误。地方出现不负责任的行为也许会受到中央的查处；若是中央出现不负责任的行为（如大跃进、文革），就没有机构可以对其进行查处。况且，中央是大利维坦，地方是小利维坦。在不责任的后果方面，大利维坦比小利维坦要严重得多。

在反对地方政府发债的声音中，有两个听起来稍有不同的论证方式，但是它们的性质却是大不相同的。一种观点认为，地方政府发债就是不好，应坚决杜绝，不论中国是否具备条件，都不应该允许地方政府发行公债。还有一种观点认为：允许地方政府发行公债并不是一件坏事，而是目前条件尚不成熟；一旦条件成熟，就应该允许地方发行公债。问题是，不改变高度中央集权的大一统体制，地方政府发债就提不上议事日程；若不触动中央集权大一统，而允许地方政府发行公债，由于没有责任政治和监管措施，普通债权人将承担巨大风险。

在中国，阻碍地方发行的公债的根本原因是中国现行的制度，政治上自上而下的高度中央集权的与计划经济相配套的政治体制。中央政府担心，允许地方发债将削弱中央的财权，进而削弱中央的集权。无论如何，反对地方政府发债，效果上维护了中央集权大一统。

地方应否发债，这个难题是本质上是制度性，而非技术性的。一旦制度性的瓶颈能够突破，技术性的难题将迎刃而解。如果没有明确有效的问责机制，责任政治阙如，硬预算约束机制缺位，那么，再让地方政府拥有发债权，等于为地方政府滥用民财，大开方便之门。因此，我们要问的是：目前阻碍地方政府发行公债的这些制度是好制度，还是坏制度？我们面临的选择是，继续维持现行的制度，还是通过允许地方政府发债来催生问责机制和责任政治？如果复合共和、宪政民主、责任政治、有限政府是中国未来必然要走的路，那么，地方政府的发行公债权就必须尽早提上议事日程，并将对上述目标的实现产生推动作用。借助多米诺骨牌效应，通过启动地方政府发行公债也许能够推动地方自治、责任政治和有限政府，提高地方财政透明度，促使地方政府和政治家对地方的民众负责，从而加速中国的整体制度转型。

2004年11月25日