姚监复：1982年的城市土改是反民主革命性质的反向改革

中国30年改革开放的进程中，取得了举世公认的重要成就。同时也存在着重要的失误，首先是政治改革的滞后造成的跛足改革，其次是经济改革中的失误，特别是农村和城市土地制度改革的失误。

王维洛的主要文章《1982年的一场无声无息的土地“革命”――中国的私有土地是如何国有化的》（《当代中国研究》，2007年，第4期），对1982年 一场城市的静悄悄的土地制度改革的失误，进行了严肃的、严谨的和尖锐的深刻的分析与揭露。1982年被称为改革的宪法留下了反改革的第10条“城市的土地 属于国家所有。”这场城市土地改革的性质，是反民主革命性质的，为地方财政变成土地财政（70％的收入来自土地有关的收入），出现大批由于审批土地而寻 租、受贿、腐败而身败名裂的党政官员开了绿色信道。

一、1982年宪法第10条保证了“城市土地”的无偿国有化

王维洛指出1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了新的中华人民共和国宪法，增加的第10条规定城市的土地属于国家所有。中国政府“便不 经任何产权变更及认证手续，在成千上万的土地所有者毫不知情的情况下，不费一分一毫地便占有了全部的城市私有土地，一夜间便实现了城市土地的国有化。这是 一场‘革命’，一场没有硝烟、没有炮声、无声无息的‘革命’。”1940－50年代农村的土地改革，有平均地权的社会价值，土地无偿的私有化具有反封建的 民主革命性质。而1982年的城市土地无偿国有化，目的与结果都是政府垄断、独吞城市土地所有权的权益，这是造就千万个权贵资产阶级分子和大贪官的重要物 质基础和法理依据。

二、城市土地改革未经论证、试点，留下严重后患

1982年宪法上增加一句话，城市私有土地、房产全部无偿收归国有，是一场重要的土地改革，有深远影响的革命。但是，涉及过去、现在和长远未来的全国城市 居民私人房地产权益的重大法律条文，事先未征求公民意见、没有举行听证会、论证会和在报刊上讨论，没有听取各种不同意见；事后也没有向公众做出城市土地无 偿国有化的政策的全面说明与具体补偿办法，更没有考虑执行、落实城市土地“无偿国有化”政策的负面后果。留下了严重的长期的后患。

三、农村城市化进程中土地无偿国有化加速了腐败现象的发展

近年城市土地无偿国有化促进了官员腐败的后果日益凸显。盲目地却是合法地滥占农村耕地。1982年以后，一些城市以中央号召城乡一体化、城市化、小城镇建 设、撤乡并镇、新农村建设等口号为名，只要宣布一些地区的农村居民为城市居民、村民委员会为居民委员会、农村居民的村变为城市居民的居委会，就悄悄地把农 民所有的土地、集体所有的土地无偿地又是合乎宪法第10条，因而合法地变成国家所有的土地。80年代SZ市就以城乡一体化为名，先把SZ市的全部农民变为 城市居民，土地收归国有，按照50年代的政府有关土地补偿标准，按三年农产品收入平均值补偿农民，一亩地只补几百元给农民，而转手转让给开发商一亩地就是 几万元、几十万元。农民有意见，SZ市就发给每人一张“过境耕作证”，可去香港来来回回做点小本生意。以增加收入作为补偿。当所属的A县，对于SZ市拟把 全部农村土地国有化进行抵制时，就把A县建制改为SZ市A区，全县成了市区，没有农民了，也没有农民集体所有的土地了，全部无偿国有化，再建开发区或租给 外商大赚其钱。这是地方财政变成土地财政的宪法根据与“土地腐败”的根源。“县改市”热、“开发区”热后面的潜台词，是市政府财政收入来源剧增，从农民手 中无偿夺取土地搞一本万利、无本万利的生意，何乐而不为？符合宪法第10条的规定，官员从批地、圈地中间收取劳务费、咨询费、顾问费，通过情妇、夫人、子 女接受礼品、礼金，给予开发商关照，官商黑勾结，大发横财，还心安理得。越反腐败，腐败反而越严重是因为腐败有深厚的土地根源。反腐败机构越来越多，反腐 败文件汇编的书越来越厚，比辞海、百科全书还重，但是腐败官员人数越来越多，级别越来越高，一定可列入吉尼斯记录。其根源恰好在于宪法第10条，允许官员 把中国最缺乏、最贵重的土地资源可以无偿地划归政府、国家所有。而且，在一党制、书记是第一把手金口玉言，反对书记就是反党的政治体制下，县级帝国、市级 帝国的国王书记就是国家、政府和宪法，就有权无偿地又是合法地侵占农民的土地，一个条子、一个签字就变成人民币、美元、黄金和白银。土地一级市场又由政府 垄断。绝对权力导致绝对腐败，中国特色的土地腐败现象又一次证明这个真理。

四、“城市土地无偿国有化”加剧了社会的不稳定、不和谐

城市土地无偿国有化，在宪法第10条是一条对“城市”、“国有化”的概念没有清晰界定的法律条文，而地方政府、宣传部门，从京官、省官、市县官一直到乡 官、村官都可以自由地制定有利于本部门本人的具体、清晰的具体规定，成文的和不成文的命令，把农民的耕地无偿地或低偿地划归国有。浙江宁波一般是一亩征购 地农民得1万元，而最终转到开发商是50万元一亩，这样中间差额49万元就由政府、部门、中间商、官员、开发商按共同的潜规则瓜分了。可以在几年内欺骗一 部分农民，不可能永远欺骗全部农民。因此，从同一个梦想中醒悟过来的农民，发现50万元与1万元是同一个世界中不同的两个梦想。因此，就有勇敢一点的、生 活不下去的农民不断上访，冲破“越级上访就犯罪”的警告与阻拦，到京城上访。这样，每年7万起的群体性上访事件中至少有70％与土地有关，造成了上上下下 的紧紧张张对付访民的严重局面。城市土地无偿国有化的决策，是农村社会不稳定的一个重要原因，影响了社会和谐。

至于城市居民，原来在文革后落实政策退回来的私房，1982年宪法第10条剥夺了它们房地产权利中的“土地产权”。拆迁补偿中的争论，表面上只是争吵房产 多少面积，地位如何，差价多少，闹得坐在屋顶上对抗到底，痴心不改，成为新闻人物，最后政府、开发商多补一点了事，或者派黑社会的老四，吓走、打走、把房 子用推土机推倒之。实质上，背后的争论是当年退赔的是“房地产”，“小房地产的小地主”当然应有地产权益，但是宪法第10条有理之人称为无理取闹了。叫天 天不应，呼地地无门。官家有法可依，依法办事，不过没人指出，这是恶法。当然，现在以高价收买了房子的所有城市居民，也不知道他们只有“房产证”，没有 “土地使用权证”，更没有“土地所有权证”，将来这个地雷也有可能在一定条件下以某种形式爆炸。

五、“城市土地国有化”应考虑去台同胞、出国华人等的合法权益

按照文革后一系列对待解放前去台和出国同胞的政策，对他们私人所有的房地产应予以退回本人或家属，被拆迁的房地产应予以赔偿。但是，这些重要的合理的有利 于国家、民族统一的政策，现在很难落实。因为有的干部认为那些具体规定已经失效了，其理由是宪法第10条规定了城市土地属于国家所有。我在抗战时期住在西 安北药王洞3号牛大律师出租的房子里。1949年房东牛先生去了台湾，他儿子当过国民党空军军官，前些年回大陆要求按政策退回牛家私人房地产或补偿相应面 积。西安市政府答复是“那是过去的政策”。小牛先生质问我“你们的政策好。为什么好的政策不能长期有效？说补偿。为什么不补偿？”这样，失信于民，失信 于台胞，就不利于促进祖国统一。人家想想，过去说的不算数，是文革“四人帮”的事。现在怎么说的话，又不算数。那么，对于未来的承诺，也不敢信任了。见微 知着，由小及大，在房地产这方面的政策应予以落实，特别是对待去台同胞、出国华人的私人房地产权应区别对待，以促进全民族的和谐、团结、统一。

六、纠正错误极为艰难，但是并非无可救药

王维洛正确地指出，1982年的中国的城市居民还沉浸在改革的早期“蜜月”中，对改革的中央充满了信任和感激，因而没有意识到自己一夜间突然失去的土地产 权究竟所值几何，这几千万失去财产的人竟然糊里糊涂地毫不知情。等到今天，发现地方政府、许多官员和大批地产大鳄通过大发城市的“土地财”而阔绰起来，一 切都木已成舟了。其实，1982年宪法第10条违反了宪法的其它条款，违反了“物权法”，违反了法制的基本原则，毫无疑问是错误的，从民主革命的角度看， 是反改革的、反民主革命的。但是，由于这一错误今天给既得利益集团带来了巨大的好处，国人想纠正这个错误就极为艰难了。（《对待中国研究》2007年，第 4期，第111－112页）

不过，纠正这个错误还为时不晚，也并非无可救药。待到全体受害者同一个梦想中逐步清醒过来，在经济、政治出现危机状态时，很可能出现无情的清算，对政府和 既得利益集团的房地产的不合理、不合情的收入进行全民的清算，那时政权就更为不稳定了。因此，十七大三中全会诸君应采取清醒态度与积极措施，正视城市土地 无偿国有化带来的严重负面效应和潜伏的危机。能否正确应对，天知道。人们只能听其言而观其行。