刘军宁：从纳税人的立场看审计风暴

近年来，中国中央政府加强了对政府预算执行的审计力度。每年的审计工作也被称之为“审计风暴”。近日，中国国家审计署又公布了2007年度审计报告。该报 告显示，中央部门存在数百亿元人民币的资金使用问题。这个报告还查出13个省区挪用2.58亿元救灾资金。一些地方部门将这些资金用于弥补行政经费和建设 办公楼等方面。此外，这次审计还在全国133个城市发现20亿元住房公积金被不当挪用；另有22亿元属于不当贷款。仅从这审计结果就可以看到纳税人税款被 盗用的冰山一角。

国家的审计工作与每个纳税人的切身利益密切相关。在历史上，审计制度与市场经济、民主政治，以及私有财产权和纳税人是同时代的产物。国家税收权必须归属于 代表公民参政议政的立法机关。故纳税人须有代表参与制定税制、确定税率与税额。立法机关的基本功能之一就是审议政府要花费纳税人税款的请求、核查其明细帐 目、监督支出的效果。这也是在发达的民主政体下大多数审计机构通常隶属于立法机关的内在原因。为什么财政经费不能滥用？因为里面的每一分钱都直接或间接来 自每个纳税人的钱袋。看紧国家的财政经费就是看紧所有纳税人的钱袋。

不仅上述审计结果反映了大量的问题，就是中国的审计制度也存在着严重的缺陷。中国实行的是行政审计模式，审计机关隶属于国家的行政部门，受地方和上级政府 的双重领导。这一模式的一个重大缺陷是缺乏独立性。而只有独立的审计，才可能是有效的审计。“审计独立”是指审计机构在组织、人员、工作和经费等方面独立 于被审计单位，独立行使审计监督权，不受其他机构或个人的干涉，以保证审计的公正与有效。现有行政型国家审计模式在实施审计中不能保持超然的状态，不能在 上述方面取得独立地位。在现行的体制下，各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政提供，审计实际相当于地方政府的一个内审部门。在对政府支 出的监督中，作为行政系统的审计机关比立法机关扮演的角色还要重大。因此这种行政领导下的审计机构难以站在超然的、公正的立场上进行独立、有效的审计监 督。

政府的财政本是取之于民，因此也应当用之于民。财政经费的使用不仅要接受审计机关和立法机关的监督，而且还有接受公民的直接监督。对于纳税人来说，也应当 能够参与其中。这种需要公民参与审计监督的机制目前并不健全。审计机关的工作不能取代公民的直接监督和直接参与。否则，长久以往，审计公告就逐渐流于形 式，不再受到公众的关注，就像村民自治选举就经历的那样。

中国的审计制度还有另一个重大缺陷。这就是它没有覆盖所有大量使用财政经费的机构和团体。按照审计法，审计机关只对国务院各部门和地方各级人民政府及其各 部门的财政收支，国有的金融机关和企业事业组织财务收支，以及其他应当接受审计的财政收支、财务收支实施审计监督。但是，现在的财政经费有很大一部分用于 执政党、民主党派、共青团和妇联等非政府机构的维持和运作。中国的执政党有近八千万党员。这个巨大的政党主要是通过国库使用纳税人的钱维持的。纳税人的钱 不仅供执政党使用，而且还供养执政党及其外围机构与团体的成员如工青妇团，其数亿人之多。而现行的审计机关无权对这些上述机构使用的财政经费进行审计。其 审计报告完全不反映这方面的审计结果。因此，现行的审计监督有一个巨大的死角，纳税人的钱袋有一个巨大的漏洞。更为严重的是，这些漏洞大到什么程度，流失 多少，审计报告没有告诉公民，作为纳税人的公民也无从知道。

审计机构的天然职责就是为作为纳税人代表的立法机关看管好纳税人的钱袋，监督政府的每一项支出，并协同其他政府部门对不当行为进行纠举。民众对审计结果极 端关注，也意味着他们已经体悟到审计机构的作为与他们的钱袋之间的逻辑联系。因此，作为纳税人有充分的理由期待各级审计机构真正地担负起看护他们钱袋的职 责，不仅从内部，而且从外部对每一级政府机构的每一项支出都进行全面的、而非选择性的监督，从源头堵住任何滥用纳税人钱财的死角与漏洞。

宪政的公理告诉我们，凡是花纳税人钱的事，都应该得到纳税人的同意；凡是花纳税人钱的都应接受纳税人指定机构的审计，审计结果都要公之于众！