郑永年：中共党内民主与党政关系

近日中共中央颁发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。这个文件的出台表明中共的反腐有了一个新开端，也就是要从制度层面入手来反对和遏制腐败。

很长时间以来，中共的反腐运动从来就没有停止过，但党政官员的腐败也从来没有因为一波又一波的反腐败运动而有所减弱。从制度层面反腐的呼声早就存在，有关方面也曾经试验各种制度方法来反腐和防腐败，但没有什么大的效果。

不过，这次出台的各种制度措施都比以往的更具综合性和系统性。

中共的反腐败实际上是中共政治改革的一项重要内容。如何防止党的各级领导层的腐败，尤其是第一把手的腐败，是改革开放以来中共的一个最大政治关切，原因很简单，因为腐败会亡党亡国。

上世纪80年代初，邓小平强调党和国家领导制度的改革，其重中之重就是如何防止党领导层的权力腐败。因为中共是中国唯一的执政党，不存在有效的外部制约力量，而内部也缺乏分权、参与和制约机制，因此在一些地方，一党执政往往演变成一人执政。

党的各级领导人经常居于全体党员之上。而党的组织原则包括民主集中制和集体领导制等则变成徒有虚名。一人执政不可避免地导致权力的腐败，权力的腐败又进一步导致经济和政治等各方面的腐败。

这次出台的《工作规划》的重点之一显然是要通过党内民主来解决党的领导层的权力腐败问题。规划强调要完善党的地方各级全委会，常委会工作机制，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议，地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。

去年中共十七大提出要实行党内民主，而《工作规划》在很大程度上就是配合十七大，对党内民主的内容进行制度细化，只不过是《工作规划》把党内民主放到了反腐和防腐的话语体系中了。

须处理党政两套平行制度

但党内民主问题的提出，却绝对不能忽视与之密切相关的问题，那就是党政关系。党政关系是中国基本国家制度的主轴之一。党政关系历来困扰着中共领导层。党政不分，以党代政一直是中国政治的普遍现象。

上世纪80年代中期，邓小平把党政关系的改革定为中国政治改革的一个主题。为了解决这个问题，当时有“党政分工”和“党政分开”等不同的提法，有关方面也进行了一系列很有成效的改革和试验。天安门事件以后，领导层不再提党政关系的改革，但并不是说，这方面没有任何改革。

从中央高层到企事业单位，党政关系实际上发生着很大的变化。但不管有怎样的变化，党还是居于政府之上。很多年来，中共一直强调要从革命党向执政党的转型，但实际上是从革命党向行政党的转型。究其实质来说，党是第一级政府，各级人民政府是第二级政府。

《工作规划》所展示的改革，如果能够实行，的确是党内民主的一大进步。但另一方面它也必然影响到党政关系。在中国的政治体制中，党的建制的扩大和党的功能的加强经常意味着政府权力的削弱和功能的弱化。中共仍然面临着如何处理党政两套平行的制度体系及其领导班子关系问题。

从理想层面来说，党政应当分野，党管政治，政府管行政。政党应当履行政治责任，而政府的焦点则是行政效率问题。就是说，党权应当是政治权，不是行政权。一旦当党权演变或者扩展成为行政权的时候，党就演变成为直接行政组织。

如果党只管政治，管重大问题的决策，而不涉及到政策的执行，那么作为政策执行机构的政府仍可以有所作为。但一旦当党权演变为行政权，那么政府基本上只是一个辅助机构。这样就不可避免地产生诸多负面效果，包括政党政治功能的衰落、行政成本的增加、行政效率低下和党政冲突增加等。

党政两套机构之间的冲突经常体现成为两套班子之间的冲突，而两套班子之间的冲突又会体现成为党委书记和行政首长之间的冲突。在同一级，党委书记和行政首长两者之间的冲突没有任何协调机制。因为两者都是上级任命的，只有上一级党委和政府才能加以协调。

同时，上级各方面也不见得能够对下一级人事达成共识，很多人事纠纷往往会上升到中央。这是中国无穷人事纠纷的制度根源。

经济社会利益的多元化必然反映到人事制度层面。可以说，如果没有制度上的改进，党政两者之间的冲突会随着时间的推移越来越甚。

从现实层面来说，在中国的政治体制内，以党领政不可避免。但以党领政不是以党代政。领政是对政府的政治领导和监督，而不是代替政府形式行政。如果说党内民主是为了加强党的领导，那么党政关系的改革也势在必行。

社会的参与和监督必不可少

如何改革党政关系？这里实际上至少要涉及到两个主要方面，一是党机构本身的改革，二是党和政府的关系。

党的机构要改革。到目前为止，从中央到各级地方甚至是农村的村一级和街道，党和行政是两个并行和重合的机构。在农村，甚至在村民委员会不再属于一级政府的情况下，党的机构仍然保持强势状态。

党的机构改革尽管从来就没有提出来过，但这是一个值得考量的问题。政府机构方面例如人民代表大会和政协就到县一级，党方面能否可以仿效？党的机构是否必须和政府机构并行？在地方，党的很多功能能否让渡给政府行使，因为越到地方，各方面的事务就越体现为经济和社会性，政治性相应减低。

党政关系方面，笔者一直认为，党要通过人民代表制度来干预和参与政治。共产党不是西方制度下的议会党，因为它居绝对的领导地位，但这并不意味着共产党不能通过人民代表大会制度来产生政府、监督政府和实行政府的轮替交接。

避开西方不谈，中共也可以从其他一些政党吸取经验。如新加坡的人民行动党是通过选拔最优秀的人才入党，再参选送入议会来执政的。共产党也可以通过各种制度途径，把自己的优秀人才选入各级人民代表大会而执政。

通过人民代表大会制度执政不仅能够理顺党政关系，更为重要的是可以把党内民主和社会民主结合起来。党内民主很重要，但不能替代社会民主。

党内民主是党的自我监督机制，尽管很重要，但还远远不够。要真正有效反对和预防腐败，还必须有社会的参与和监督。中共十七大提出了中国民主化的路径是要通过实现党内民主来引领人民民主。通过参与到人民代表大会制度来执政，这不仅是改革党政关系的关键，也是同时实现党内民主和社会民主的制度路径，更是中国反腐和防腐的基本制度路径。