辛宇：政治体制改革需要“样板间”

为总结30年来中国行政与政治体制改革所取得的经验和成果，分析当前面临的挑战，6月26日，国家行政学院政治学教研部与人民论坛杂志社共同举办了“中国行政与政治体制改革”学术研讨会。中国行政管理学会副会长兼秘书长高小平、国家行政学院教授刘熙瑞、徐鸿武、龚维斌等知名专家及国家行政学院部分学员共70多人参加了研讨。与会专家围绕改革开放30年来的政治发展，深入探讨我国行政与政治体制改革的历史经验和发展趋向，就政治体制改革如何选择突破口、如何构建以融合主义为特征的政民关系、政治体制改革平衡与协调的方法论、如何进一步推进行政与政治体制改革等问题发表了重要见解。

与会者一致认为，站在新的历史起点上，深入探讨我国“行政与政治体制改革”这一时代命题，具有重大的历史意义和现实意义。会议理论与实际紧密结合，从国外到国内，从问题到对策，从中央到地方，为坚持中国特色社会主义道路、深化行政体制改革和政治体制改革、扩大社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提供了丰富的理论支持和智力支持。

以下是专家辛宇在会议上的代表发言。

政治体制改革需要“样板间”

经济体制可以通过特区来试验，政治体制也可以通过特区来试水。特区成功，成就了特色理论的成熟。特区即是样板间。新的伟大工程，需要各种不同类型的样板间。我国政治体制改革尤其需要这样的样板间

1982年邓小平指出：“经济体制改革每推进一步，都深感政治体制改革的必要”。26年过去了，此前摸着石头过河，现在已经走过浅水区。面对重点难点，我们已经绕了1/4个世纪，政治体制改革的攻坚战已呈箭在弦上不得不发之势，继续再绕，既无空间，也没时间。

因此，政治体制改革并非一定要以行政管理体制改革作为突破口。党的领导制度，主要是党内权力结构的改革应当通过试点先行。在此基础上，再推进行政管理体制改革，会事半而功倍，否则将欲速而不达。其实，我国的改革开放就是从政治体制改革特别是党的领导制度改革起步的。

三中全会功绩有三：一是党内权力进行分解，重建中央纪委(集体分权)；二是在党的生活和国家政治生活中加强民主(个人限权)；三是全党工作重点转移。很多人只从工作层面解读，因而对前两大功绩评价严重不足。其实30年来，我们还一直受惠于前两项重大改革举措。当然，当前存在的突出问题，也正在于没有及时深化前两项改革。

重要环节≠突破口

行政管理体制改革是深化改革的重要环节，但却不是当前的突破口。重要环节、重要内容、结合部、瓶颈都不能直接等同于突破口。突破口重要标志是能迅速扩大战果。一旦撕开口子，就能向两侧(经济体制、社会体制或科技体制、教育体制)和纵深(政治体制)发展。五次以行政管理体制改革为突破口，成效都不尽如人意。

我以为，行政管理体制改革的真正难点有三：一是核心目标难以实现。计划经济下的政治体制不改革，难以形成市场经济需要的行政管理体制，更遑论转变职能。二是改革动力严重缺乏。农村经济体制改革动力来自包产到户的农民，但行政管理体制改革的动力源却始终未能看清楚。三是综合效果难以发挥。30年来，平均每五六年一次的行政管理体制改革，虽然多次牵过这一发，却未见能有效地带动全身。

难点之所以成为难点，是因为解决的思路和举措远离源点。察举比不了科举，科举抵不了选举，专制赢不了法治，君主胜不了民主，官本让位于民本此乃历史潮流。行政体制改革方式、方法多被动地由经济体制改革拉动，以国家赶超战略为导向。这些年的机构改革和行政管理体制改革，职责权限几经变迁，权力多次下放和上收，几乎没有来自下面的试点和推动。

市场经济体制下，政府各部门及公务员的利益被强化是一种必然趋势。如果没有制度上的隔离措施，每一次行政体制改革只可能导致其与市场经济利益更紧密、更隐蔽地结合，从消费资料到生产资料，从生产领域到金融领域，从能源到金融，再到金融衍生产品。而制度上的隔离措施，在我国通常来源于政治体制改革。

脚痛≠只能医脚

表现于执行层面的问题，其根源多在决策层面。政府职能多年难以转换，根源于不少党委的“党不管党”并以党代政。

我国各级政府职能转变，仅靠行政管理体制改革是很难完成的。改革之初政社合一的职能转变，是在一没修宪，二没给政策的情况下，靠着三中全会精神和政治体制改革的推动力完成的，而不是靠县、乡行政管理体制改革完成的。行政管理体制改革也牵不了转换职能的牛鼻子。其原因有二：一是无上涨空间。在党委领导制度未有实质性改革的情况下，行政管理体制改革的压力过大而空间过小。二是无下跌动力。来自国务院及其所属部门的机构改革和行政体制改革，很难直接推动村、乡、县的基层民主进程。因此来自国家级机构改革的力量，缺乏中间层级，很难传导于基层。不仅如此，而且从严格意义上讲，政府职能的转变、关系的理顺、结构的优化、效能的提高，不仅取决于政府，而且更取决于党委。

仅靠经济体制改革的拉动力，成本太高；仅靠行政体制改革的推动，阻力太大。经济体制改革进城后，基本上是靠投资拉动而非消费拉动；政治体制改革大多是靠危机推动而非民主推动；行政管理体制改革常常是上面想动而非下面愿动。

深入剖析每一次行政体制改革，透过机构、人员、数量增减的表面，实际折射的却是权力格局的划分和利益格局的调整。

利益的刚性，决定了单从技术层面，难以破解行政管理体制改革的核心问题。如果政治体制不进行实质性改革，如果党内权力不能科学分解，即使再搞多少次行政体制改革，政府职能也难以转换。前5次的行政机构和管理体制改革，之所以只能限于机构精简和调整，是因为这种改革还缺乏政府职能切实转变的坚实基础。

所以，深化改革应以党内权力科学分解为突破口。30年改革历程，有这样一种现象：经济上大多放权于基层，政治上往往收权于高层。于是形成一种哑铃式结构。村民自治面广量大，各部委权重钱多。但乡、县两级却已经中空。如果我们能通过强化县级政权的权力，并加大其自治和民主的分量，或许就能变哑铃式为橄榄式，就能找到我国政治体制改革的基本路径。

看似容易≠实际容易

行政三分，看似容易其实很难。一是不充分的权力，还权后还得再分；二是在执行权上搞三分，必然叠床架屋；三是利益的刚性，决定仅依靠自身的力量，职能转换实难到位。

党内权力三分，看似很难，其实相对容易。民主既是党的生命，社会主义的生命，也是政治体制改革的目标。专制下无民主。通过制衡，民主才能产生、成长、巩固和发展。因此，实现社会主义民主，需要从党内分权入手，进行权力的监督制衡。党的领导制度改革了，真正建立健全党内决策权、执行权、监督权相互制衡的权力结构，就能有效地推动吏治的改革，以及行政机构和行政管理体制的改革。而多年的党代会常任制已经为党内权力三分，做了必要的准备。

行政管理体制改革的功夫看来还得在诗外。“大部制改革”、行政权力三分等改革当然也可以做。但作为先进性战斗堡垒的各级党委，如何先理顺与人大的关系再理顺与政府的关系；先改革党委领导制度转变自身职能再转变政府职能；先优化自身的结构再优化政府的结构；先提高自己的效率再提高政府的效能，是否更好一些？

因为，政治体制改革的核心是权力结构和制衡的改革，而非行政管理体制的改革。始于52年前的党代会常任制如何深化改革，从十六大的权力运行机制到十七大的权力结构，从决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调，从党内监督的制约到胡锦涛总书记首次提出监督的制衡力，进行党内权力三分的试点已经刻不容缓，理顺党委与人大的关系也迫在眉睫。

真正的机遇通常难以反复出现。一百年前立宪的教训需要深思。改革需要渐进，但却不允许不进；改革需要矛盾导向，但屡屡以次要矛盾为导向，却难免贻误战机。

在不少地方和单位的主要矛盾，越来越表现为权力的代表性滞后于人民日益增长的权利意识。

贴近问题的源点，我们就能全面、科学地认清问题，准确地抓住问题的主要矛盾，并找到解决问题的突破口和正确路径。在深化改革实现中华民族伟大复兴的进程中，我们不仅要加快体制改革的智库建设，而且必须积极主动地开辟各类体制改革的试验田，启动新一轮的特区(特别是政治体制特区)建设。实践反复证明：民主与素质是间接关系，与利益是直接关系。民主与其说是理论问题，不如说是实践问题。经济体制可以通过特区来试验，政治体制也可以通过特区来试水。特区成功，成就了特色理论的成熟。特区即是样板间。新的伟大工程，需要各种不同类型的样板间。我国政治体制改革尤其需要这样的样板间。

现场点评

国家行政学院政治学教研部教授 孙晓莉：对上述讲话，我有几点体会，首先澄清了长期以来，重要环节是不是等于行政管理体制改革以及政治体制改革的突破口的问题；其次脚痛不见得非要医脚，在认识问题的根源以及寻找解决方法时，要以更高层面的眼光去看待；再次，一直以来，我们将侧重点或对重要环节的突破放在行政管理体制改革上，但多年的改革历程证明，简单的问题并不一定能够轻松地解决，而一些看似困难的问题恰恰在实践中易于操作；最后重在对权力结构进行合理的配置。只有处理好对决策权、执行权以及监督权如何进行合理配置，以及这三者之间的制约和制衡关系，才是解决问题的突破口。