「叶铭葆：党政“一肩挑”质疑」正文
近年来，湖北、安徽、吉林等地在乡镇机构改革中，推行了一种新的模式：党政“一肩挑”。具体做法是乡镇党委书记兼任乡镇长，一名副书记兼任乡镇人大主席团主席。尽管有一些反对的意见，但似乎没有引起党委和有关部门的重视。随着乡镇机构改革从试点向面上推开，“一肩挑”模式颇有作为经验普遍推广的趋势。本文的观点是不赞成“一肩挑”，并对此模式作一些粗浅的分析，供有关部门参考。
一、党政“一肩挑”违背了党政分开的原则
以党的十一届三中全会为发端，中国的改革大业已进行了二十九个年头。比较起来，经济体制改革的成绩可圈可点，这是由于市场取向的改革方向较为明确，虽有阻力和曲折，但反复不大。然而，政治体制改革则明显迟缓，原因在于民主化的改革取向没有真正确立。尽管党的十三大对政治体制改革作出了全面部署，但没有很好贯彻落实，特别是在1989年政治风波以后，又重回集权老路。党政“一肩挑”模式的出现，就是从党政分开回到党政不分、以党代政，违背了十三大确立的党政分开原则，也违背了邓小平同志有关党政分开的一系列指示精神。
党的十三大报告指出：“政治体制改革的关键首先是党政分开。”“党政分开即党政职能分开。党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。党领导人民建立了国家政权、群众团体和各种经济文化组织，党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。”十三大报告是经党的代表大会通过的报告，不能因为报告人犯了错误就任意推翻和不执行。1989年5月31日，邓小平在谈话中指出：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。”表示了旗帜鲜明的肯定态度。此外，邓小平也多次强调党政分开问题。1986年9月，邓小平在关于政治体制改革问题的谈话中指出：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。”政治体制“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”邓小平从改善党的领导，推进政治体制改革的高度，再三强调党政分开的重要性和必要性，这是在总结了我们党执政的经验教训后得出的科学结论。多年的党中央书记处总书记的切身体验，使他对党政不分、以党代政的弊端有着不同于常人的透彻了解。正如十三大报告所指出的：“党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到‘党要管党’；党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处在执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。”
二、党政“一肩挑”使权力过分集中
我国现行的政治体制，党委的主要职能是决策，政府的主要职能是执行。按照党政分开的原则，书记侧重行使决策权，乡镇长侧重行使执行权。党政“一肩挑”以后，决策权和执行权都由一个人来行使，造成权力过分集中，衍生出种种弊端。
1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中，把权力过分集中的现象列为党和国家领导制度、干部制度的主要弊端之一。他说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们党历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”“对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。”如果说，在计划经济时代，集权或许有着某种客观上的需要，那么，在社会主义市场经济的新时代，集权就是一种倒退，完全背离了人民当家作主的历史潮流。
三、党政“一肩挑”不利于对“一把手”的制约和监督
在党政分开的情况下，书记和乡镇长之间往往产生矛盾，这是客观事实。但是，这种矛盾既有影响工作的不利的一面，也有相互制约和监督的积极作用的一面。实行党政“一肩挑”，作为副书记的乡镇人大主席团主席，不可能有效监督有着书记职务的乡镇长。而不受制约和监督的权力，正是滋生腐败的肥沃土壤。
在研究预防腐败的问题时，很多专家学者都指出“一把手”监督难这个普遍现象。在党政分开的情况下，“一把手”尚且监督难，党政“一肩挑”以后，对“一把手”的监督就更是难上加难。权力的过分集中必然造就一批家长式的人物。邓小平指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”从近年来查处的腐败大案看，腐败分子大多是“一把手”。“一把手”之所以成为腐败的高危人群，根本原因在于权力过分集中而又受不到制约和监督。因此，为了发展党内民主和人民民主，为了有效预防腐败，必须科学配置权力，实行党政分开，改变权力过分集中的现象。
从以上的分析中可以看出，党政“一肩挑”不是什么新鲜经验，而是一元化领导的翻版和变种。名为加强党的领导，有利于领导班子团结，提高工作效率，实则背离民主化的改革方向，回归集权，助长腐败，损害党在人民群众中的形象，结果是削弱了党的领导，也败坏了改革的名声。希望有关部门重温党的十三大和邓小平同志有关政治体制改革特别是党政分开的一系列重要论述，采取切实措施，早日终结党政“一肩挑”模式。
（2007年4月5日）