林达：反腐可从政治之外的制度细节入手

3月13日，因卷入召妓丑闻的美国纽约州州长、民主党人埃利奥特・斯皮策在妻子的陪同下，辞去州长一职。斯皮策在2006年赢得纽约州州长选举之前，曾两次出任州司法部长。所谓司法部长就是手下领导着一群检察官，调查起诉犯罪。他毕业于哈佛法学院，精于专业，在华尔街侦办多起投资银行利益冲突大案，引起激烈震荡。他被美国各大媒体称为“华尔街头号公敌”、“华尔街执法者”、“奸商克星”等等。一般猜想是他得罪了金融权势，假如出什么事会是大集团报复的圈套，这些阴谋论并没有兑现。很不幸，最终只是因他个人的人性弱点违法。

这一事件可以引出一些有意思的思考。从这样一个事件的败露过程，可以看到一个监督体制如何依靠一些设计精良的细节在奏效。

斯皮策是个执法者和法律专家，他在违反联邦法，更顾忌自己的身份，尽量隐蔽。可是，在一个银行管理规章制度的细节上，就是无法越过。假如一个地方总是巨额现金交易，一定是黑的。可是总体来说，美国很少支付现金。即便是个人，绝大多数资金都必须进入银行记录。

首先工资就是银行支付，只要是进了银行的钱，就是有记录的钱，来龙去脉，一笔都跑不了。违法之士要把黑钱洗白，也要通过银行。法律对银行做出规定，不论是从自己账户取现金，还是转账，只要是超过一万美元，银行都要报告备案。假如你总是分拆、以低于一万美元的数额频繁取现或者转账，甚至还有掩盖金钱流通来源的企图，银行就会直接向税务部门甚至联邦调查局举报。银行不举报，银行就违法了。银行不会因为你是官员就为你网开一面，它犯不着。

就是这样一个看上去并不起眼的制度细节的设置，使得与斯皮策交易的卖淫集团和违法的斯皮策自己败露。这些小小的技术性制度设置，对抑制官员腐败，起到非常重要的作用。当年尼克松的水门案，通过银行查资金走向就是一个重要突破口。虽然尼克松是总统，虽然他手下的人为了掩盖线索，转账甚至绕道国外，最后仍然水落石出。

美国司法强调证据和被告的权利，所支付的代价就是定罪更为困难。尤其是一些黑帮集团，他们会无所不用其极地阻挡犯罪证据在法庭呈堂，美国禁酒时期，检察官就是运用税法把61名芝加哥黑帮罪犯送上联邦法庭，其中著名的头目艾尔・卡蓬被判处11年徒刑。这样的例子不胜枚举。

从斯皮策事件可以看出，人的弱点与生俱来。作为州司法部长，他严厉打击罪犯，并非虚假，斯皮策曾经被美国《时代》周刊评为年度“为维护理想原则而战的战士”，他甚至打击过卖淫集团。可是这并非说明他能克制自己的弱点。官员如贪腐等其他违法冲动，也一样是人的弱点所致。人是靠不住的，这是社会需要制度的原因。

可是，我们谈论反腐败和政治清廉，喜欢从大处着眼，其实在政治体制改革还没有大步迈进的时候，完全可以先从科层制的建设入手，建立法规和编织制度细节。事实上，大构架的政治体制是否保障民众自由，涉及社会新闻监督的功能发挥如何，确实影响到对官员腐败的监督。可是，防止腐败的最重要措施，还是严密的科层制度、一系列环环相扣的现代化税收、预算、财务制度。英国在19世纪末发展出一套严格制度，它的技术起源甚至可以追溯到西方复式记账法的发明，这是西方制度文化的土壤。美国虽然一打头就是一个民主国家，可是宪法只是一个大构架，它的一套适应自己国家的具体监督制度，也是逐步建立完善起来的。在此之前，虽然美国的新闻自由可以由记者对官员腐败现象任意揭露，可是，只要具体的制度细节有漏洞，其结果就还是不断腐败、不断被揭露、官员不断受处罚，然后，不断有官员钻制度漏洞继续贪腐。直到20世纪初以后，科层制度、财务财政完善，腐败才得以锐减。西方国家的好处是，他们是民主的原生地，长出这棵大树，因为有这个土壤。这个土壤包括与自由经济同步、与市场经济匹配的制度细节，其前提是有完善制度细节的强烈自觉意识。这也是移植民主制度的国家，往往长期不成功的原因，它们没有这个土壤、没有这个自觉意识，轻视甚至有意规避政治之外的制度细节安排。结果是政党政治大话过多，制度细节安排不足，使得移植的制度之树无法健康生长。

在殖民地时期的香港，殖民政府并非民主政府，却因为英国人搬来了严密的科层制度，成功建立高效政府阻挡腐败。台湾在蒋经国时期，请来台裔美国精算师萧庆伦，对实行全民医保设计方案。可行性调查结果是：当时台湾医药不分，财务制度不严密，也就是医保的制度前提不足，匆匆上马，会招致腐败。全民医保计划因此暂停。在李登辉时代，为争取选票，全民医保在制度细节不完善的情况下匆匆推出，果然形成贪腐黑洞，至今尚未完全解决。

中国作为政治、经济改革的双料新手，这样的他国经验教训，应尽早引入参考借鉴。制度细节安排越早越好，需要大量认真细致的技术性工作。后发社会好在制度细节无须自己发明，可以从他处照搬，可是，如若没有清醒的意识在先，还是会错失良机。