周天勇：中央与地方机构设置和改革的思考

对于目前中央与地方机构设置中的职责同构和机构复制问题，应当遵循这样一些原则加以调整。中央与地方的事务是不同的，是有差异的，职责要异构，中央管理和负责的事务，地方尽可能不参与，地方应当负责和管理的事务，中央不包揽，再据不同的管理和事务设置机构：即在可能的情况下对政府职能做纵向上的分解；按照最节约成本和提高效率的原则，设立中央与地方各自的机构，中央与地方进行分工，能提高处理事务的效率；中国国土面积较大，各地情况不一，各地需要根据自己的特点设置机构，因此，要有区域机构差别设置原则(如农业县与几乎没有农村的城市行政机构的设置是大不一样的)；在地方政府机构设置上，要考虑地方事务、职责和机构的完整性，不能中央条条下延，肢解地方政府；设置政府要一级政府，有一级税源和财政，不能设置政府却没有税源来源，或者财政不完整；而政权的行政、执法和司法机构，非财政供给不设，不能设机构但财政不给够经费，用自收自支和收支两条线等方式来解决经费，设置机构和安排人员。

一、调整中央和地方的机构设置

中国机构调整和改革中，首先需要解决的是中央和地方机构上下一样粗的问题。地方可以根据自己的需要，除了一些必要的如财政局、公安局等等机构外，其他一些机构可以按照地方的需要来设置。政府组织法以及中央的有关机构不强行要求地方按照条条进行设置；省，或者市县可以对中央的一些机构进行合并设置，中央和省级有关机构不以不进行拨款，或者对其业务考察考核不通过等进行干预。

概括地说，就是中央管理的事务、机构由中央管理，经费垂直供给，业务条条领导，人事纵向任命，机构归属中央；地方事务，由地方管理，经费属地供给，有一些业务条条指导，人事横向任命，机构归属地方。具体而言，应当对目前的机构设置进行如下调整。国防武装力量，由中央管理，武装部为国防部派出机构，地方政权不允许有武装力量存在，所有的武装力量经费由中央保障，不能以军地共建为由，让地方出资；外交由中央管理，如签证，由中央管理，在地方设置中央的办事机构；检察院和法院，可以考虑经费和人事直属中央管理；监狱地方管理；武装、黄金、国家森林等警察由中央管理，刑事、社区、户籍、交通、消防等警察地方管理；国家安全由中央管理，人事、编制、经费都由中央负责；区域治安，由地方负责，公安局是地方政府的一个职能部门；社会保障逐步改由中央管理，中央先派出监督人员，逐步将其机构为中央派出机构；教育、卫生等机构为地方机构；交通按照网络等级分层次管理，但是，养路费、各地设卡收费从长远看一定要取消；银行、保险、证券等监管机构合并，金融监管，由中央管理，各地金融监管为中央派出机构；中央所属企业的国有资产由中央管理；而环保、土地、质监、工商等，作为地方事务，不应当中央垂直管理。

需要强调的是，应由中央管理的国防、外交、安全、武装警察、经济稳定（包括货币、金融监管），海关及关税、社保、全国性交通，必须中央直接管理，中央经费，中央任命，中央机构，中央派出，中央领导业务，与地方在经费、人事、机构归属、业务等方面一点关系也没有。相反，如果地方人大发挥制约作用，法制到位，新闻监督发挥作用，社会组织能制衡，公民通过诉讼对政府行为有所制约的，通过这些方式能解决问题的，不要事无巨细，都由中央来管理，因此，环保、工商、质监、食品医药监督、土地等，不应当由中央条条来管理，而是应当下放给市县政府。在整个中央与地方的机构设置中，中央管理的事务，如各地的中央管理的社保（今后逐步划归中央）、中央国有企业、征兵复员、安全等事务，应当形成中央派出机制，用中央设立的派出机构来进行管理；有的事务，如税收征收，中央与地方相互委托代理机制，地方的税可以委托中央税务机构征收；而对地方领导的政绩，要形成地方政府横向（人民群众和人大）与纵向考核相结合的机制和横向与纵向制衡相结合的机制；对于地方领导的制约和监督，要形成市场监督与检察、反贪污之间的制约机制，包括地方所属的人大与中央所属的检察、法院等制约机制。

二、处理机构设置中的条块关系

明确划分中央政府和地方政府基本职能定位以后，如何形成确保中央和地方政府职能实现和功能发挥，需要研究和探索具体的实现形式和组织载体。条块架构实质上是实现领导和监督的权力体系，既是保障中央实现宏观调控的重要实现形式，也是保障和规范地方政府权力运行的重要制度。目前我国的基本格局是双轨双重的垂直管理体系。所谓双轨，一轨是中央政府――省（市、自治区）政府――市（地、盟、州）政府――县（旗）政府――乡镇政府的条线垂直管理，中央领导地方各级政府，地方各级政府依次向中央政府负责；另一轨是中央专业管理部门――省（市、自治区）专业管理部门――市（地、盟、州）专业管理部门――县（旗、市）专业管理部门――乡镇部分专业管理部门派出机构的专业部门纵向垂直条线管理，中央专业管理部门是一级法人主管机构，省以下各级都是其下属延伸机构，接受中央专业管理部门领导，直接对中央专业管理部门负责。双重就是不仅是地方各级政府要直接接受中央政府的领导，而且地方各级政府的职能部门接受中央政府职能部门的指导管理。

这种领导体制和组织管理体系的设计不无道理，它是针对我国单一制管制型国家特点的客观选择，其目的是增强中央对地方政府的调控力和影响力。但是由于中央乃至各级政府的职能定位不尽合理、传统体制惯性依赖以及具体经济利益关系界定不清，这种体制在实际运行中出现了诸多新情况和新矛盾，主要是中央条线管理与地方以块管理的矛盾。尽管中央垂直管理、统一调控，但是面对地方政府在中央政府发展目标导向下，追求经济利益最大化的动机行为，中央政府往往难以干预，所属垂直的专业管理部门也难以实现有效的监督。同时，所属垂直专业管理部门尽管直属中央，但体制、人员、原始资产大多是从原来地方政府所属部门序列中划转过来的，甚至一些部门经常性预算都仍然是由地方财政补贴，甚至许多采取自收自支和收支两条线体制，就自然影响了垂直部门管理的有效性，助长了地方诸侯经济现象，以致整体管理出现了明显的地方化倾向。可以说现有的管理出现了高强度与软约束并存，高成本与低效率并存的矛盾。

如何解决条块矛盾，目前有两种思路，一种认为“削藩强本”，在既有中央政策的基本职能基础上，加大中央经济、财政的集中，强化中央调控权；另一种认为“虚君强基”，在保证中央政府履行政治、外交、军事集中调控以外，加大对地方扩权，在这种思路下调整和理顺中央垂直专业管理与地方管理的关系。两者思路都可以找到合理的理论依据和现实支撑，但是这两种思路都不适合中国体制特点和转型发展的要求。条块矛盾的焦点是利益关系，利益关系又集中在经济发展中的权力。利益关系中有一个宏观整体利益和微观局部利益之分。

研究解决现有条块矛盾，首先要按照中央、地方不同的功能定位，合理确定条块的职能要求，条以监督为主，块以执行为主。具体来说，中央专业直属部门根据加强“经济调节”的要求，工作范围更主要地集中在事关经济运行、产业发展等重大方针、政策、规章的制定、检查等方面，保障一以贯之地有效落实，重点体现协调和调节功能。地方政府主要根据中央的方针、政策，结合自身特点和要求，创造条件、营造环境，以良好的公共服务和社会管理，促进和推动经济社会发展。重点体现执行、服务和保障功能。其次要按权责利相统一的原则，重新划分条与块的不同利益归属，特别是对归属中央直接管理，履行中央宏观调控、经济调节的管理部门的人财物，必须割断与地方财政的关系，由中央财政按部门预算直接负担。关系调整中涉及对地方政府资产占用或调用的，要通过有偿使用或赎买的办法，明确产权归属；涉及人员编制、经费的，要直接纳入中央直属部门的专项编制和部门专项预算，以明晰的人财物关系，保证中央直属专业管理在授权管理中能客观、公正、严格地履行职责。第三，按照科学化、法定化和高效化的要求，合理设置专业条线部门，规范专业部门下延设置。按照服务中央政府宏观调控要求，在科学划分具体调控监管职能的基础上，合理设置专业条线部门以及设置的层级。主要集中在国民经济运行、战略资源管理、产业标准制定、金融机构管理以及行政行为监察等领域。下延设置的层级一般宜放在市（地、盟）层面以上，体现精干高效原则。并根据经济发展和市场发育程度，有的设置可以打破行政区域界线，实行跨区域设置或多区联合设置。为了体现规范化要求，对中央直属专业管理部门的设置，要加强立法，将下延设置、权限范围、人员编制以及具体功能纳入法定约束轨道，规范设置，防止中央部门向地方侵权，也避免中央条线和地方政府权力交叉。

三、市场监督是微观事务，一定要下放给地方

改革开放以来，在经济运行和社会管理中，产品生产的假冒伪劣，食品医药生产中的参杂使假、有害物超标，销售中的短斤少两、价格欺诈，农业生产资料生产和销售中的以次充好、坑蒙拐骗，经济发展中地方政府对污染企业进行保护，采矿等生产中企业不顾职工的生命安全，并且血汗工厂也大量存在，土地被大量滥用。由于地方政府的不作为，一些学者认为，应当将工商、质监、医药食品监督、土地、环境保护、安全生产等等都垂直管理。上面已经探讨，实践中实际上只垂直到了省一级，结果使省级抗衡中央的实力越来越大，许多垂直部门在收支两条线、超收奖励、罚款分成体制下，成了省财政敛财的工具；而县市级政府职能被支解。而事无巨细全由中央来管理，实际上中央包办基层的事，宏观管理微观的事，不仅管不了、管不好，反而具体事务的集权管理管出许多寻租和腐败来。是用民主和法制的方式，还是用中央集权的方式，来处理具体和微观的事务；是用制度和机制来管理微观事务，还是用权力来管理？是一个国家治理社会的不同的思路。我们过去总是在这些方面上收和下移，问题总是解决不了，主要原因在于单一由政府来管理这些事务。正确的方式是，这些具体的事务需要用民主和社会的综合的机制来进行管理。

1、地方人大的监督。地方人大作用是什么，就是代表当地的人民群众，了解食品安全、住房、土地使用、环境污染、安全生产、劳资关系等等，并将这些问题带到地区人大会议上，并且对当地政府和具体的管理部门进行经常性的质询。令其调查情况，采取措施，解决问题。如果政府部门，甚至政府首长对人大代表人民群众提出的问题置之不理，人大可以采取提案形式，对部门领导和地区首长进行警告，甚至动议罢免。我们认为，通过加强地方人大的作用，让当地的人民群众，对当地政府和一些部门形成制约和督促，要比中央垂直把所有的事务都管起来，要好得多。

2、立法司法机制。对上述发生的问题，必须有针对性地进行立法，立法要具体，要严格，使违法没有法律的空子可钻；而法院和检察院则应该垂直进行管理，使其摆脱在处理违法个体工商户、企业和自然人时，有地方主义倾向；在上述问题方面，对人民群众的上访，应当使之变成诉讼，支持人民群众用法律的方式进行利益诉求。比如，近年来环境污染方面的上访人次剧增，一些受污群众在法院打官司时，地方党委和政府要求法院不予受理，或者受理也打不赢官司，于是矛盾激化。只要法院在判案时，不偏向和保护污染企业，利用法律和人民群众的诉讼机制，就可以大大减少环境的破坏和污染。因此，与其将工商、质监、环境保护等省垂直，还不如将法院和检察院垂直到中央进行管理。

3、新闻舆论监督。上述的许多污染、欺诈、危害安全、假冒伪劣等行为和现象，最怕新闻曝光。许多地方政府和企业，不怕百姓告状，就怕新闻曝光。因此，新闻舆论监督，能大大降低政府管理的成本，减少政府管理的工作，其实是社会治理结构的一个重要机制。中央与其将这些千千万万的事务垂直管理起来，还不如加大新闻舆论对不合理和不法行为和事件的监督，促使个体工商户、企业等等诚实守信，合法经营，善待社会和职工。正确处理生产经营与社会和职工的关系。

4、利用非政府的社会组织进行自律和监督。一是应当大力发展行业协会和商会，行业协会和商会制定章程、标准、行为规则等等，约束会员生产者和经营者。对违规的个体工商户和企业，由行业协会和商会出面，提出警告，告知整改意见，直到开除会籍，从而通过非政府的约束影响其生产和经营行为，抑制其负面作用。二是大力发展消费、生态环境保护等方面的非政府组织，让它们了解情况，提出意见，向政府、新闻界、司法机构、商会和行业协会等反映，利用民间的力量监督个体工商户和企业的生产和经营行为。

5、商会、行业协会、银行、税务、工商部门等，进行个体工商户和企业遵守合同、诚实宣传、以法纳税、环境保护等方面的纪录和联网，形成诚信档案，对不守信和不诚实的个体工商户和企业进行曝光，使其产品销售、贷款等都受影响，从而达到规范其行为的目的。

6、中央政府与地方政府分工，规范政府行为、提高政府管理社会事务的素质。在事务的管理上，中央与地方要进行分工：全国人大制定有关法律，审查国务院和部门的法规，中央的专业管理部门，主要制定政策、法规，进行业务指导；地方政府进行具体的管理和监督。而要改变对地方党委和政府考核的指标和方式：一是要加大环境、真实失业率、人民群众意见多少等方面的考核，二是在方式上要加大人大、人民群众、新闻舆论对政府和政府有关部门不作为，甚至有意扩大污染等行为进行监督的力度，适当扩大当地人大和人民群众评价、罢免当地主要领导的权力。

只要顺着扩大民主和加强法制的思路，强化机制和制度管理，假冒伪劣、食品医药不安全、环境污染、滥用土地、生产不安全等问题不难得到解决，并不需要将越来越多的，本应该由地方管理的具体事务，都上收到中央，实际是省垂直管理。（学习时报）