毛寿龙：投资于制度选择之制度：大旱2000痛思

人是坚强的，但也是脆弱的：人每天需要吃饭饱肚，喝水解渴，还需要穿衣御寒。这些东西，一样也不能缺，否则人就会因饿、渴或者冻而生活质量大大下降。在很多发达国家，除了这些最基本的需求之外，人们因富足而拥有更多的享受，但也因此而增加了更多的脆弱性：夏天必须要有空调，否则就会“热”，出行必须要有汽车，否则就会“累”。如在美国，冬天暖气能够烧到30摄氏度左右，在家里只要穿T恤短裤就可以，否则就会觉得“冷”。天气暖和后，暖气才停，但已经需要开空调了，否则就会觉得“热”。由于天气变化无常，暖气和空调也经常交替使用。但是，即使是这样的国家，人们还是无法抵御自然灾害：今年春天以来，美国南部、西部地区森林大火频频，这不仅导致了巨额财产损失，还导致了一些人员伤亡。每年春夏之交，龙卷风肆虐美国的中南部，也会导致巨额财产损失和一些人员伤亡。与古代的人们相比，人们有了更多的预报和控制自然灾害的能力，但是即使发达国家，也只能尽可能减少自然灾害的损失，而无法控制它。

与美国相比，中国是幸运的，因为没有毁灭性的龙卷风的灾害。但是，中国也是不幸的，她的资源没有美国丰富，却需要养活五倍于美国的人口。虽然没有强大龙卷风的疯狂袭击，却有周期性的大旱或者大水的肆虐。就最近若干年来说，1998年夏天长江大水；1999年夏天，长江流域再次发生洪灾；2000年春天北方沙尘暴连连，接着就是中国长江以北地区罕见的大旱：武汉遭遇百年大旱36万人饮水告急，安徽境内淮河干流几乎断流，整个北方地区出现了严重的旱情。中国各大媒体和网站，都报道了长江以北大旱：各地人畜饮水困难，庄稼估死，接着就可能是粮食歉收，农民收入下降。

2000年在中国北方地区发生的严重旱灾，原因到底是什么呢？根据常识，人们一定会说，2000年，中国北方雨下少了。但专家们告诉我们：

中国的旱灾不是因为中国降水量少。中国北方地区降水量不多，但不一定会导致旱灾。因为以色列缺水，年降水量不足200毫米，但农业每年为其国民经济带来十多亿美元的纯利润，中国华北大部分地区年降水400毫米以上，比以色列条件优越得多，却经常发生旱灾。

中国发生旱灾的关键原因在于浪费水。中国农业用水占全国总用水量的80％以上，浪费水的严重程度，与旱灾灾情同样惊人。在宁夏北部的黄灌区，农民种的是水稻，大水漫灌，生产1斤米要用掉1吨水。

中国现在有许多节水技术，如果科学用水，水少，也能够取得粮食丰收。比如，山西渭北高原非常干旱，雨下到地面被土层吸收，上层水分春季蒸发了，下面的土层还比较潮湿，而小麦的根因为短，吸收不到下面的水，人们想出一招儿"以肥促水"，施磷肥，使１米的根长到２米多，吸收到水，获得丰收。渭北２０多个县原本缺粮，现在成了山西的商品粮基地。但许多节水技术却没有人去使用，节水型的灌溉技术推广很难。如华北地区种冬小麦，普遍误以为灌溉越多、产量越高，往往在收获之前浇4、5次乃至7、8次水，而专家的研究表明，浇水1到3次即可，这项成果获1990年国家科技进步二等奖，是重点推广项目。有关机构在河南、河北、山东推广了3年，但成效不大。

可以想像，北方旱灾的损失是巨大的，大旱之下，农业肯定歉收。专家们认为，中国北方旱灾所导致的不仅仅是农业歉收，北方沙风暴和黄河断流，也是严重的问题。沙尘暴的发源地都是干旱地区，当地十几个县浮土厚达一尺，细小的尘土无孔不入，越过燕山、太行山肆虐正在申奥的北京，甚至飘到上海、南京。黄河下游年年断流，断流时间越来越长。这极大地阻碍了黄河流域的可持续发展。

问题是严重的，损失是巨大的。但是，如何解决问题呢？对此，在目前，要以人工改变天气，来显著增加降水量，是不可能的。从制度分析的角度来看，关键还在于进行制度变革，促进节约用水，减少浪费水的现象。对此，专家们也给出了自己的设想：

动用水费这根经济杠杆，使人们有经济上的积极性去节约用水。取消用水补贴，同时照顾贫困农民负担过重问题，在水价格上实行灵活的政策，基本用水量低价，超过基本用水量高价，节水有奖并返还水费，用农民交的水费投资节水设备。

在水价改革的基础上，围绕节水问题，改革政府管理。节约用水的问题不是简单的一个部门的问题，也不是立个法、定个价格就能解决的问题，要考虑很多社会的、经济的和体制上的问题。在中国，很多部门参与减灾，防汛抗旱指挥部设在水利部，一般由国务院一位副总理牵头，起到一定协调作用。在国际减灾十年活动中，中国是发展中国家里做得最好的，因此受到联合国表彰。然而，与发达国家相比，中国缺少一个从总体角度综合减灾的管理体制，水资源的管理呈条块分割，一些部门、地区、地方长官只考虑本部门本地区的利益、任期内利益，而采取短期行为。

在管理体制上，中国的专家们强调，不仅旱灾，整个灾害管理，都应该有更高层次的综合协调管理机构。他们认为，90年代以来，中国灾害明显加重，灾害损失成倍增长，1998年气象灾害损失达3007亿元，这是中国人口、经济增长，与资源、环境矛盾加剧的显著标志。因此，要加快减灾的组织机构建设、减灾的法制建设，制定减灾规划、减灾预案，实施减灾工程、各种减灾技术，培养国民环境道德观念。灾情在发展，中国减灾能力的建设要跟上，才能减轻损失，避免中国资源环境进一步恶化。

从制度分析的角度来看，专家们的许多分析以及相应的政策建议是很有道理的。中国不缺水，但是为什么会导致旱灾呢？关键是没有合理使用水。而要使人合理使用水，就需要给人以经济上的激励。适当的水价，是重要的激励机制。只有在适当水价的情况下，人们才对水有成本约束概念，才会对节水措施进行适当的投资。根据笔者的分析，在存在大量的浪费水的条件下，适当提高水价，不仅不会加重农民负担，反而有可能降低农民负担。

比如，假定水价是0.10元一吨，一亩地漫灌1000吨，水的负担是100元一亩地；假定水价是0.20元一吨，每亩地只要100吨就可以取得同样价值的农产品，水负担就是20元；农民每亩地投资50元节水，总的负担是70元，节约了30元。但因此而节约了900吨水，用于其他缺水地区粮食生产，可以增加至少9亩地的粮食生产。这一数据是随便假设的，具体情况会复杂得多，但它至少在逻辑上说明，在存在浪费水的条件下，适当提高水价，不一定增加农民负担。在特定空间范围内，提高水价，鼓励人们使用节水技术，反而可以减少负担。何况，国家还可以给节水的农民以适当的补助，使其负担进一步减轻。这样，就更不存在增加农民负担问题了。另外，对水价进行比较适当的复合化设计，基本使用比较低的价格，甚至是补贴价；超额使用，则使用较高的价格，这也有利于提高节水的积极性，并且避免了增加农民负担的问题。实际上，借口农民负担问题拒绝改革水价，是不合理的。专家说得好，农民负担关键在于贫困干旱地区政府规模过大，不该交的费交得太多。政府规模为什么会过大呢？在我看来，农民在当地政府规模问题上没有发言权，在当地政府官员待遇问题上全国一盘棋，农民没有发言权和决定权，可能是最大的问题。当然，这是另外一个问题了。

节水有好处，节水的价格制度能够进行复合设计，许多节水的技术都已经发明出来，但是人们为什么还是没有积极性呢？除了水价影响农民积极性问题之外，专家们还提出了进一步需要解决的问题：政府积极性的问题，政府体制的问题。专家们建议，要解决水的问题，中国政府要进行机构改革，要建立专门的机构，协调解决水资源的问题。

从制度分析的角度来看，在有些问题上专家们的分析是正确的，比如在黄河问题上，在跨省范围的水资源配置问题上，中央政府必须要有协调，并且要有能力和意志来领导各省，共同解决水资源分配问题。各部门、各机构也需要进行协调，共同为水资源的合理利用作出贡献。

但是，除此之外，专家的建议也有一些不妥当的地方。因为水资源的不合理使用所带来的旱灾并不是迫在眉睫的问题，不像水灾那样，会立即带来巨大的灾害，并引起各方面的重视，迫使各方面在一段时间里集中精力，来解决迫在眉睫的问题。水是重要的，但问题的发生在时间上需要有一个比较长的时间。解决起来，也不能像抗洪救灾那样依靠在短时间内用集中资源、集中精力打歼灭战。用集权的方式，集中综合治理水资源的问题，短时间有点效果，长期来说，是不可持续的。从制度分析的角度来说，我们还可以在专家建议的基础上，进一步补充如下分析和建议：

政府管理，并非越是一体化、越有集权化的管理体制，就越好。对于水资源问题来说，比较大的规模的政府，对于比较大范围的水资源的分配问题是必要的，不同地方政府之间相互协调是必要的，但用水者所在村、镇、灌溉区机构，也是非常重要的。不能因为要强调集中管理，就忽视基层管辖机构的主动权。许多问题，都应该站在全局的高度，但也应该通过地方来解决，因为无论是节约用水，还是浪费用水，都是在地方层次发生的。更何况，全局的范围也有大有小，即使是省际之间问题的解决也并不一定要由中央直接命令才能解决，因为省际之间的有效合作，也是一个重要的途径。求助于更高的权威，可能是有利的；但是权威越高，其信息就越有限，其优先次序就越靠后，真正能够合理解决的可能性也越小。因此，首先应该用足地方的潜力，而不是事事都要依靠中央。否则，中央必然会因为超过其能力的范围，不胜重负。

重视节水的社会资本建设，至少是不要滥用。人们之所以节水，与水的价格有相当的关系，水价格高，用水也就少，水价低，用水也就多。但是，水是一种比较特殊的物品，在许多方面，人们的消费量是缺乏弹性的，并且水价格无论如何，都不可能高到使所有收入水平的人都节约用水。在这种情况下，水价格的制度设计是重要的，但不是万能的。对于用水量缺乏弹性、对于对水价格缺乏敏感的中高收入的消费者来说，节约用水，主要还在于其节约的意识、节水的习惯。在节约水资源的问题上，人们的节水意识、节水习惯，是节约用水重要的社会资本。没有这种社会资本，水价格制度的运作空间比较小。在这种情况下，要使节水空间最大化，不仅要有适当的水价设计，更重要的是要设法培养节水的社会资本。当然，节水社会资本的培养是非常困难的，在特定的激励背景下，这样的资本还非常容易遭到破坏，而一旦遭到破坏，要重新培养，更加困难。中国水资源问题的解决，的确有赖于合理的水价制度，更有赖于节水意识这一社会资本的培养。在这一问题上，必须有一个清醒的认识，节水意识不可能靠责怪来培养，因此，责怪农民没有节水意识，责怪干部没有节水意识，责怪科技人员没有节水意识，责怪中央和地方政府没有节水意识，或者责怪全社会没有节水意识，不仅没有用，反而可能摧毁本来就很稀缺的社会资本。一旦一个社会的节水意识遭到破坏，实施节水措施的成本就会急剧上升。

水价格的理顺，不仅仅是价格的理顺，更重要的是水价格决定过程的理顺。水价格的理顺，是非常重要的，但不能光停留在口号上，或者凭制定人员三言两语的判断，它是一个技术上进行计算的问题，也是通过什么机制来决定的过程。市场价格的合理性在于市场价格的确定是没有任何人能够决定价格（竞争定价而非垄断定价）的过程中决定的，是充分竞争的过程中决定的。水作为一种物品，与私益物品有一定的区别，不可能按照市场竞争来确定，但在一定程度上，让所有有关利益相关者，都能够充分参与水的定价，其结果就会比个别人来确定价格要合理得多。为水资源的价格确定过程设计适当的集体选择规则，为适当的集体选择奠定良好的立宪制度基础，这是解决中国水资源合理使用、预防或者减缓大旱之灾害的具有百年大计性质的出路。

“不到黄河心不死，不见棺材不掉泪”。这的确是人性基本倾向的真实写照。这是无可指责的，因为事实如此，也的确很难改变。但“学而不思则罔，思而不学则殆”，1998年长江大水，使我们下定决心，投资于长江上游的生态保护。2000年春天的沙风暴，终于使我们再次下定决心，治理北方的荒漠化。希望2000年大旱，也能够使我们进一步明白，大旱在许多地方是因为缺少降水，但在中国不是缺少降水。在中国，缺少的是适当的节水技术，缺少的是利用和开发节水技术的积极性，缺少的是合理的水价，缺少的是节约用水的社会资本，还缺少综合领导和分散的努力，以及两者的协调。这一切都是需要努力的，只有努力，我们才会有更好的节水技术，更合理的水价，更多的节水意识，以及更为有效的领导和更为协调的努力。但是，人们有一点似乎还没有意识到，人们都是在特定的操作选择规则下进行具体操作性选择的；人们也是在特定的集体选择与立宪选择制度规则下进行选择的。水价是一个技术问题，也是决定人们进行操作选择的操作性选择制度规则的问题。操作性制度规则、集体选择制度规则和立宪选择制度规则，都需要人们的努力。对于解决具体的水资源问题来说，如何进行这一努力？其基本价值是什么？基本逻辑是什么？基本框架是什么？这都是需要研究的规范理论问题。当然，我们还需要进一步进行实证的研究：水资源的特性是什么？水资源问题与其他公共问题相比有什么特性？这些特性需要人们如何进行选择？如何为更好地解决这一问题设计好的治道？人们为什么失败？有没有好的经验？这些经验有什么意义？

这些问题，都是非常重要的问题，归根结底就是一个如何投资于制度选择之制度的问题。因为，水是生命所不可缺少的，是人类生活质量的最基本的保证。集中精力打歼灭战，只能缓解一时的旱情。要在根本上缓解灾情，关键还是需要进行技术投资、制度投资，尤其是对适当的研究和适当的实践，提供开放性的制度平台，也就是投资于制度选择之制度。

(2000年5月28日初稿，8月27日定稿于美国印第安纳州布卢明顿市）