王贵秀：“一把手”的称法与党内民主是相悖的

编辑同志:

您好！经常在报刊文章中看到“党政一把手”的说法，有的领导在讲话中也经常提到这一称法。我还看到有学者对这一称法的批评，但语焉不详，能否请有关专家介绍一下，这一称法是怎么来的，这一称法是否科学、合理？它有哪些负面影响？谢谢！

北京丰台区读者:石行

本刊约请中共中央党校王贵秀教授作答

很长一段时期以来，把党委书记称为(当作)“一把手”，或把党政负责人或正职合称为“党政一把手”，已经习以为常，而且，大有越来越被正面化的趋势。我个人认为，把党委书记视为“一把手”，实际上就会形成如有的学者所概括的“一把手体制”，不管出于什么考虑，实际上都是在无原则地突出书记个人，有悖于改善和完善党的领导体制，发展党内民主，因而应该予以澄清和纠正。

“一把手”、“第一书记”之类提法的由来

“一把手”，按照辞书解释即同“第一把手”之义。这也可以说，“一把手”是“第一把手”省略了“第”字的简称。“(第)一把手”就是在领导班子中居于首位的负责人。

明确把党委书记称为“一把手”，究竟具体始于何时未及详考。比较容易使人联想到的是，它与古典小说《水浒传》中水泊梁山108将排坐次有关联，或者有某种历史渊源。

在思想内容上联系比较密切的，应该说，“一把手”的提法，来源于毛泽东把党委书记说成是“班长”的比喻。1949年3月13日，他在《党委会的工作方法》中说:“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个‘班’。……党委要完成自己的领导任务，就必须依靠党委这‘一班人’，充分发挥他们的作用。书记要当好‘班长’，就应该很好地学习和研究。书记、副书记如果不注意向自己的‘一班人’，作宣传工作和组织工作，就很难把这‘一班人’指挥好。如果这‘一班人’动作不整齐，就休想带领千百万人去作战，去建设。当然，书记与委员之间的关系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”(《毛泽东选集》第4卷第1440页)

从党委内部的组织结构和职务、职位的设置来看，把党委书记称之为“(第)一把手”，是由于历史上长期存在“第一书记、第二书记、第三书记”的职务设置和党委成员的地位排序而延续下来的。

据初步考察，“第一书记”、“第二书记”等职务的设置，源于解放战争时期。1948年晋冀鲁豫和晋察冀两个解放区合并，成立中共中央华北局。这是党中央采纳刘少奇向关于“从华北走向全国”的思想而作出的一项重大战略部署。在华北局成立时，刘少奇向党中央力荐薄一波担任华北局第二书记，后任第一书记。此后，随着解放战争的节节胜利，相继成立的各中央局部设置了“第一书记”、“第二书记”以至“第三书记”的职务、职位，直至撤销中央局的建制为止。

建国以后，地方党委从省、直辖市、自治区到地、县和乡镇各级党委以至党支部，也都设置了“第一书记”(以及“第二书记”、“第三书记”、“第四书记”)的职务。这种党内职务的设置，一直延续到1987年党的十三大，才彻底予以废除。

“一把手”之称日益流行并有固化和滥用之势

自上世纪90年代中期以后，虽然“第一书记”的提法不再使用了。但是，取而代之的所谓“一把手”或“党政一把手”之说，日益流行开来，而且有不断被正面化和强固化的趋势。当前，“一把手”的提法已经用得很滥很乱，使得党委书记与行政首长、企事业单位以至党政企事群各种组织的内设机构、职能部门、办事机构的负责人相提并论，混为一谈，不加分析地、不适当地都被称为“一把手”。现在所用的“一把手”，有时泛指各级各类组织和机构的主要负责人，有时主要指党政主要领导人，既包括党的委员会书记及各职能部门和办事机构的主要领导人，也包括政府首长和政府各部门和办事机构的主要负责人。而使用频率最高的则是，用“党政一把手”来囊括各级党的书记与各级行政首长。

特别值得注意的是，在党章和有关规范性条例、文件中并没有“一把手”的提法，而是用“主要领导人”或“主要负责人”，但是，中央正式文件这种科学的规范用语，并未引起人们的关注和重视。我们很多领导干部以至专家学者迄今仍然不厌其烦地使用“一把手”或“党政一把手”，把党委书记当成“一把手”，专门为“一把手”的提法和做法，著书立说者也大有人在。

把党委书记当成“一把手”于党章无据，缺乏科学性、合理性

所谓“一把手”、“党政一把手”，与“班长”、“第一书记”，绝不仅仅是一个简单的称谓问题。它们在相当大程度上反映了书记个人在党委内具有特殊的身份和地位，甚至不受限制的特权。其危害和弊端主要体现在以下几个方面。

第一，混淆委员制与“一长制”，使党的集体领导体制变成“一长制”。大家知道，我们党实行的是严格的委员(会)制或集体领导制、集体负责制，而不是“一长制”或首长负责制。在这种制度和体制下，党内的权力必须也只能由党委集体来行使，而绝不能由书记个人来行使，或者说，党的领导只能是党委有组织的集体行为，而绝不能是书记个人的行为。正如周恩来早就指出的，“党的领导不是党员个人的领导。党是一个集体，是有组织的。……个人没有权力领导一切，不管是谁。”他还进一步具体指出:“党委领导是集体领导，不是书记个人领导。没有经过党委讨论的大事，书记不能随便做决定。”(《周恩来选集》下卷第365、392页)这与“一长制”或首长负责制很不相同，无论如何不应当加以混淆。因为，在“一长制”或行政首长负责制下，首长或正职完全可以在其职权范围内对重大问题拥有个人最后决定权，因而把行政首长称之为“一把手”还说得过去。把党委书记与行政首长一样视为“一把手”，这无异于使委员制、集体领导体制改变“一长制”或首长负责制。

第二，于党章无据，实际上违反党章。历届党章，除十二大党章有过关于中央纪委“第一书记”的规定之外，从来没有关于“第一书记”之类的任何规定，更没有关于所谓“一把手”的规定。这也就是说，坚持“一把手”的说法和做法，不仅于党章无据，而且是违反党章的。在强调学习党章、落实党章、执行党章、维护党章的今天，无论如何不应该再把党委书记当作“一把手”来对待了。

第三，无原则地突出个人，强化个人集权体制。这样或那样地把党委书记当成“一把手”，其症结主要在于无原则地突出书记个人，使之比常委其他委员高人一等，书记左右一切，导致党内的家长制和等级制的复活，实际上也就是使书记个人凌驾于党组织之上，固化个人集权体制，使党的委员会制、集体领导体制名存实亡，党内民主制度无法建立起来。

第四，书记居高临下，不利于民主集中制的贯彻执行。党委书记作为“一把手”，处于居高临下的地位，必然使本应作为平等成员的其他委员(包括副书记)成为“助手”或陪衬。再加上党组织长期行政化，在行政级别上书记高半格成通行惯例。这样一来，党委讨论决定重大问题就不可能是平等的，作为“一把手”的书记实际上就拥有了最后决定权或主导权。这在根本上就与作为民主集中制决策原则的“一人一票”原则相违背，使科学、民主的决策机制难以建立起来。

第五，使书记成为“一把手”本身必然会削弱党内监督。党内监督与任何其他监督一样，其前提是权力的合理划分。如果没有合理的分权，把权力集于一身，具体说，在党委内一切权力集中于作为书记的“一把手”，或者说，在党委会内部书记的权力高于其他委员的权力，书记拥有最后决定权，那就根本谈不上什么监督。正如一些形象的说法所描述的，“一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三把手就没有真理”，“一把手是说一不二，二把手是说二不一，三把手是说三道四，五把手、六把手是只记不说”。这些说法当然并不确切，但在一定程度上反映了“一把手”现象、“一把手体制”的实际情况，值得反思。我们一方面在强调加强党内监督特别加强对书记的监督(通常被说成加强对“一把手”的监督)。另一方面却又在把“一把手”的说法和做法日益加以正面化、强固化，这就不能使加强党内监督陷入进退两难的尴尬境地，而难于有实质性的进展。

总之，这种所谓“一把手”现象(说法和做法)、“一把手”体制的存在，其弊病很多，危害极大。建议以后不要再把党委书记称为“一把手”，从根本上改变“一把手”现象和“一把手”体制。(作者系中共中央党校教授)

改革开放后“第一书记”提法的演变

・1978年12月，党的十一届三中全会决定，重建中央纪律检查委员会，并首次设置了中央纪律检查委员会“第一书记”、“第二书记”、“第三书记”的职务。这是在当时特殊历史条件下采取的一项特别举措。

・1980年2月，中共十一届五中全会通过的《关于党内政治生活准则》，笼统地使用了“第一书记”的提法，并对其在党内的地位和作用作了规定:“在党委内部，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会平等的一员。书记或‘第一书记’要善于集中大家的意见，不允许搞‘一言堂’、家长制。”

・1982年9月，十二大党章第一次(也是最后一次)对中央纪律检查委员会第一书记作了这样的规定:“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生。”这是党章破天荒第一次(也是最后一次)对“第一书记”的职务设置有所规定。

・1987年11月1日，十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》，就完全删去了十二大党章中规定的“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生。”这也就是说，从十三大起，中央纪委也不再设“第一书记”、“第二书记”、“第三书记”，而改设书记、副书记了。从此以后，“第一书记”(以及第二、第三书记)的职务设置和提法就成为历史了。(王贵秀)