何家栋：任重道远的政治体制改革

现代政治是政党政治，法治既是对人治而言，也是对党治而言。所谓政治体制改革，就其起步阶段而言，和党政分开、建立法治社会其实是一个意思。党政分开是建立法治社会的前提条件。政治体制改革一波三折，关键在于对"党政分开"存在许多错误理解，"放弃党的领导"，就是最大的错误认识。党政合一，党凌驾于法律之上，就做不到法律面前人人平等，更谈不上建设现代法治国家。因为专制国家也是讲"法制"的，政府可以任意制定法律，"依法行政"之说，并不代表它是法治国家。真要把中国建设成一个法治国家，首先就要落实宪法第五条的规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

（一）

中共在抗日战争最艰苦的时期确立了党政军"一元化"领导模式，这一模式的影响在夺取全国政权后，仍然继续存在。但是，在建国初期，党的领导人对于党政分开还是有比较明确认识的，即：党的政治领导必须通过政府来组织实施，通过党在政府中的党员来贯彻执行，党组织不能从外部直接指挥政府，不能直接向群众发号施令。１９５０年４月１３日，政务院总理周恩来就党政关系问题指出：我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是如此。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。１９５１年１０月１８日，政务院副总理董必武在写给华东局第一书记饶漱石的信中说，"党直接做政权机关的工作是不好的".１１月，他又在政务院政治法律委员会召开的会议上强调，党"是经过在政权机关中的党员来贯彻执行党的方针政策的。但并不是直接指挥国家政权".周、董指出的这些原则当时得到毛泽东的支持，在董必武致信饶漱石后，毛泽东１２月４日复信董必武："我认为你给饶漱石同志的信的内容是正确的，可以抄华东以外各中央局负责同志一阅，促其注意这件事。"当时中共在政务院设有"党组干事会"，下辖"分党组干事会"和"党组小组"，由在政务院内担任领导职务的中共党员组成，其任务是保证党对政府的领导及党的方针政策的执行。１９５０年１月９日，周恩来在政务院党组干事会成立会议上指出，党组的工作在形式上不要管得那么多，行政上的事务还是经行政机构去办。３月１６日，他主持政务院党组干事会，议定同党外民主人士密切合作的指导原则：政务院机构中的党组会议不要代替行政会议；要健全政务院各部门行政会议制度、办公制度和汇报制度，保证有一定的必要的形式，不可党内党外不分，要使党外负责人加强责任感，在其职权范围内敢于做主，等等。

１９５２年９月召开的全国财经工作会议确定要修正税制，随后召开的各大行政区财政部长会议和第四次全国税务会议研究了这个问题，根据几次会议的意见，财政部提出了修正方案，政务院１２月２６日召开的１６４次政务会议批准了这个方案。接着，向全国工商联负责人及工商界知名人士征求了意见，于１２月３１日在《人民日报》上公布了《关于税制若干修正及实行日期的通告》。毛泽东于１９５１年１月１５日致信周恩来等人，称："新税制事，中央既未讨论，……此事我看报始知，我看了亦不大懂。……请令主管机关条举告我。"后来又批评说：修正税制事先没有报告中央，可是找资本家商量了，把资本家看得比党中央还重。３月１０日，中共中央下发《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，规定：一、今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划，均须事先请示党中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便取得中央经常的、直接的领导。所有政府各部门召开的专业会议，凡属性质重要而不是解决纯业务性或技术性质问题的专业会议，均应执行事先报告并经过中央批准始得召开的原则。二、为了加强中央对于政府工作的领导，以及便于政府各部门中的党的领导人员能够有组织地、统一地领导其所在部门的党员，贯彻中央的各项政策、决议和指示的执行，今后政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受中央的领导。因此，现在的中央人民政府党组干事会（由政务院党组干事会改组而成）已无存在的必要，应即撤销。三、今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。今后政务院所属各委、部、会、院、署、行直接提请政务院批示或办理的事项，除例行事务外，凡属涉及方针、政策、计划的事项，均应限于中央已经讨论和决定了的问题，或是中央已经批准的计划或批准的原则范围之内的问题。如应向中央请示报告的事项而竟未向中央提出，则最后经手的政府负责同志应负主要责任。四、今后应将政府各部门工作有计划地提请中央讨论，以便加强中央对于政府工作的领导。第一期讨论计划暂定为十一次或十二次。中共中央下发此决定的批示中说：自即日起在中央人民政府各部门先予试行。各大行政区、省（市）两级，亦应由各中央局、省（市）委仿此决定草案，根据当地实际情况，自行规定具体方案试行。此前一个星期，毛泽东还有一个批示："凡政府方面要经中央批准的事情，请小平同志多管一些。"邓小平时任中共中央秘书长。这个决定有两个核心内容：一是党中央（主要是指中央书记处）对政府工作实行经常的、直接的领导，除例行事务外，凡属涉及方针、政策、计划的事项，政府不得自行做出任何决定，党的机关从外部直接指挥取代了通过政府中的党员间接发挥作用；二是政府各部门的党组直接接受党中央领导，政务院各委、部一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告，政务院总理不再对政府工作负总的责任，而由政务院主持各方面工作的负责人直接对党中央负主要责任。周恩来秘书吴群敢撰文指出，决定的下发对政务院的日常工作造成不小的影响，这就是每周的政务会议议程出现了"真空".原来政府各部委送来的工作总结及今后方针之类的请示报告很多，政务院可以自行选定列入政务会议议程。现在，所有这些文件都需先经党中央审核批准才能提交政务会议讨论通过，在党中央审批以前政务会议便无议程可列。有时政务会议只好为此停开。此后便一发不可收拾，毛泽东在"大跃进"时期鼓吹"第一书记挂帅"、"大权独揽"，党政不分、以党代政的现象愈演愈烈。

毛泽东一反党政分开的初衷，转而采取以党代政的运行机制，造成两种后果。首先是党的主要领导人回避承担具体的政府责任。毛泽东先是在制定《中央人民政府组织法》时对主席与总理的职责不作详细的划分，继而在立宪时将实权实责的中央人民政府主席改为虚位制的国家主席，然后又将国家主席一职让给了刘少奇，却变成了虚位实责，但他的权力不是来自宪法，而是来自中共中央副主席，是作为党主席在"一线"代表的身份来行使权力的。毛发现仍难以防止"政出多门"，最后则干脆在宪法中取消了国家主席的职位，但自始至终经常地、直接地干预政府决策。其次，是政府职能被分割为若干"口"，不再存在完整意义上的政府及名副其实的政府首脑，只有在党中央这个层次上，才能实现政务的协调配合与统一部署。本来，《中央人民政府组织法》规定政务院领导各地方人民政府的工作，联系、统一并指导各委、部、会、院、署、行及所属其他机关的相互关系，内部组织和一般工作。１９５２年１１月，中共中央决定将大行政区的人民政府或军政委员会一律改为"中央人民政府行政委员会"，并增设"中央人民政府国家计划委员会"，前者取代了政务院领导地方政府的职权，后者指导中央与地方经济文化事业的长期和年度计划，时称"经济内阁".１９５３年３月，《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》明确划分了政府工作的五个方面及其责任人，并规定他们有权在分工范围内，自己确定哪些事件应向中央报告请示，哪些事件应责成各部门负责进行，哪些事件应按政府系统报告请示，哪些事件可以自行处理。政务院总理周恩来仅负责外交方面的工作，成为政府中１４位分别向党中央负责的领导人之一。４月２８日，《中共中央关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》进一步将政府财经工作划分为五"口"，分别由高岗、陈云、邓小平、邓子恢、饶漱石等负责，毛泽东戏称为"五口通商".５月１４日，政务院发出《关于中央人民政府所属各财经部门的工作领导的通知》，规定各财经部门的工作分属高岗、陈云（在陈休养期间，由薄一波代理）、邓小平、邓子恢、饶漱石五人领导。在五人之下分设五个办公室，分别称为财委第一至第五（工字、财字、交字、农字、劳字）办公室。各自直接对党中央负责，总理办公室仅负责五口的联系事宜。由此可见，正是因为政府本身的组织被分割、职能被削弱，以党代政才能大行其道。直到"文革"中以中央文革小组碰头会取代中央书记处和国务院会议，更是"和尚打伞，无法无天"了。

（二）

大难不死的革命元老们对于这种政治体制造成的灾难性后果，应该说有刻骨铭心的教训，因此，邓小平"文革"结束后再次复出，权力尚未巩固时，就大声疾呼"党政分开"，以防止悲剧重演。进入８０年代以后，新宪法恢复了国家主席的职位，明确规定国务院是最高国家行政机关，国务院实行总理负责制，为党政分开，各司其职，创造了必要的法律前提。此后，邓小平在１９８６年９月至１１月关于政治体制改革问题的一系列讲话中指出：重要的是政治体制改革不适应经济体制改革的要求，不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革，这个问题需要提上议事日程。这是政治体制改革的关键，要放在第一位。

根据邓小平的指示精神，１９８７年召开的中共十三大政治报告提出了实行党政分开的若干具体设想：⑴理顺党政关系。党的领导是政治领导，即把握政治方向、提出决策建议和向国家政权机关推荐重要干部。应当改革党的领导制度，划清党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。⑵调整党的组织机构。为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党的机构要少而精，与政府机构重叠对口的部分应当撤销，他们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府机关的统一和效能，要逐步撤销。党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风。落实属地原则，现在由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织，要逐步改由所在地方党委领导。⑶改变"一元化"领导模式。企业党组织的作用是保证监督，不再对本单位实行"一元化"领导，而应支持厂长、经理负起全面领导责任。事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用。⑷尊重群众自治。在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己去办。⑸改革干部人事制度。要对"国家干部"进行合理分解，改变集中统一管理（即"党管干部"）的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人依法进行科学管理。国家公务员分为政务与业务两类，凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争。在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管事与管人既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理。主要有：党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。