社会公正：改革的利益诉求

中国的改革，不仅是一场经济体制和资源配置方式的变革，更重要的，它还是一场深刻的社会结构的变革，是一种制度的重新安排，从而，也意味着社会经济利益关系的巨大调整，这种调整又必然会遇到那些不愿意放弃原有既得利益的人的阻碍和抵抗。现在，中国的改革已进入了这样一个攻坚阶段，正是在此，改革出现了动力严重匮乏的问题。

判断改革发生的三个标准

要寻求改革动力匮乏的原因，首先需弄清楚的是，改革在一种怎样的情况下才会发生。

在经济学上，判断改革发生的标准有三个。

一是“诺斯标准”。这一标准是由新制度经济学家道格拉斯・诺斯提出来的，用来衡量社会中每一个人对于改革的态度。诺斯得出的基本结论是，社会中收入相对较低的阶层，其成员更看重改革过程中每项即时举措给他带来的即时成本与即时收益，并根据这种即时的成本与收益来决定自己对改革的态度。也就是说，每个人是否支持改革，取决于改革是否能给他带来即期的净收益。

二是“卡尔多标准”。这一标准是由福利经济学家卡尔多提出来的。卡尔多发现，现实中的改革对于社会中的每个成员来说，都具有三种可能性：一种可能是改革使得社会中每个阶层成员的福利都得到增进；另一种可能是改革使得社会中某些阶层成员的福利得到增进，而另一些阶层成员的福利受到损害；第三种可能是改革使得社会中所有阶层成员的福利都受到损失。在上述三种可能性改革中，第一种因改革受到社会各阶层成员的普遍支持，推进起来较容易；第三种因改革使每个人的福利都减少了，它将得不到社会中任何一个阶层成员的支持，从而在一个民主的国家也就根本不可能发生。

最复杂的要算第二种。在此种可能性中，改革使得一部分人的福利得到增进，另一部分人的福利受到相对损失。显然，福利得到增进的社会阶层会支持改革，而福利受到损失的社会阶层会反对改革。在这种情况下，改革要想获得社会的支持，继续下去，卡尔多提出，改革的受益者在不损害既得利益的前提下，应对改革中相对利益受损者进行足够的补偿。

三是“希克斯标准”。这一标准是由著名经济学家希克斯提出的，用以衡量政府是否应该支持某项改革。希克斯认为，政府关注的重心是国民财富的增长，它应该超越于社会各阶层的利益之上。在此前提下，如果一种改革在补偿利益受损者之后还有净收益，这样的改革就是“可容许的改革”。换言之，如果改革给全体社会成员带来的总收益在补偿改革给全体社会成员带来的总成本后，还有净收益，那么，国家就要支持这样的改革。因为这样的改革能在整体上改进社会的福利和处境。

按照以上三种改革标准来衡量，只要符合其中一种情况，现实中的改革就可能会发生。其实，这与邓小平理论中衡量改革的“三个有利于”标准，在本质上是一致的。

当前改革的危险是什么

始于1978年的中国改革首先是从放权让利开始的。这种放权让利在两方面同时进行：一方面是中央政府向地方政府的放权让利，其最明显的表现是“财政包干”；另一方面是国家向个人的放权让利。国家从过去对社会生活的全面控制和对私人事务的干预中退出，让个人去主管属于私人领域的事情。由于放权让利，过去那种被意识形态和计划机制压制的牟利冲动释放了出来，个人和地方都有了发展经济的动力。事实上，在改革的最初几年，正是由于地方政府充当了改革和经济建设的主体，各地创造了很多经济发展的模式，比如“苏南模式”、“温州模式”和“顺德模式”等，改革呈现出了一种生机勃勃的景象。可以说，在改革初期，由于改革是从增量入手，绝大多数人以为改革就是一举迈入现代世界的“天梯”，他们相信政府有推动改革的足够能力、民众有支持改革的强烈意愿、改革过程不会漫长艰难、改革的结果是“苦”少“甜”多。因此，改革得到了全体社会成员的一致同意和支持而没有遇到体制性障碍，从而整个社会也呈现出一种几乎人人受益而无人受损的帕累托改进状况。按照“诺斯标准”衡量，这是中国改革史上的黄金时期。

但是，这种以“分利化”为特征的改革到了80年代中期进入城市后，情况就不同了。根据一些学者的论述，由于改革采取的是增量战略，在改革刚开始时，增量一块很小，存量较大，所以，改革红利在全体社会成员中的分配，其差异并不是很明显。但随着改革的推进，增量不断变大，存量一块相对较小，这时，增量改革的参与者、有权参与增量改革者，无论合法与否，其获利差异越来越大。尤其是，增量改革的成本基本由存量一块承担，但此时由于类似“拨改贷”等各种政策的出台，支持存量的财政支撑基本断流，同时由于新的社会保障体系还没有建立起来，相反对于那些为国家在计划经济下进行原始资本积累承担成本的国企职工以及农民，政府没有兑现以前实际上有过的隐性广义契约。这使得其与增量一块之间的利益差别更大。另一方面，增量改革市场化进程，是一种借助于权力推进市场化的进程。由于缺乏必要的制度上的规范，权力资本化现象很普遍，特别是非法侵吞或转移国有资产以及部分官员的腐败，实际上也是在侵害存量一块的利益，使本来相对利益已经受损的存量与增量一块之间在利益上的矛盾更加突出。这样，由于在改革中得到的利益不同，整个社会形成了不同的利益主体。

其实，改革开放始自放权让利，就已经隐含着承认社会中存在着不同的利益主体，即中央与地方、政府与企业、国家与人民。由于市场取向的改革使不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身，在这种背景下，原来在计划经济体制中仅表现为“自在的”利益集团日益变成“自为的”利益阶层；各利益阶层的成员越来越意识到本利益集团的利益共通性，并且越来越以联合的方式表达自己的利益诉求。

从理论上说，利益集团压力的平衡就是社会的现状。来自社会各集团的所有压力，始终是社会政策的决定因素，事关政府的所有事务，均取决于互相冲突的集团压力，这是认识一般政府与特定经济政策的关键所在。但是，实际情况有可能是，由于利益主体所处的地位不同、力量不同甚至非常悬殊，社会的公共决策并非是按照有利于社会的发展而进行的，相反，必然有一个或几个强势利益集团主导着社会的公共决策。例如，改革之初的财政包干是当时地方与中央“讨价还价”的结果，而1994年以后实行的分税制，又是中央与地方“讨价还价”后利益分配格局改变的结果。

因此，在目前中国的经济决策中，出现了一个与以往20年不同的特点，即越来越多的政策，不再是从国家的整体利益出发，而是明显地受制于特定的利益集团。许多关系到国计民生的重大政策，如调整重复建设造成的畸形产业结构、解决银行的呆坏账等，很长一段时期摆不到决策的中心位置；一些有助于缓解社会不满的政策，如堵绝公车私开、减少公费吃喝、防止对农民的乱摊派等，至今仍或是“胎死腹中”，或是名存实亡。而一些运用公众资源，为特定利益集团谋利的政策，却出台迅速、实施果断，这在股市上表现得非常明显。

问题还在于，不论经济学家和社会学家如何对社会进行分层，很显然，作为改革中相对利益上升的增量部分，即所谓的既得利益者，却不愿按“卡尔多标准”对承担着改革成本的利益受损者作出任何补偿。不同的利益主体之间缺乏一种利益平衡和补偿机制。由于这些改革的既得利益者比较看重对今后改革的预期，在下一步由增量带动存量的改革中，他们估计到可能会轮到自己更多地分担改革成本，那时他们的预期收益未必会超过预期成本，也就是说，未必有净收益，因而害怕进一步的改革会触动他们的既得利益从而变得保守起来，至少未必会成为新一轮改革的推动者。

改革是一种制度变迁。按照新制度学派的基本观点，制度变迁具有一种路径依赖的特性，即制度变迁的最终结果往往与制度变迁的初始条件及偶然因素相关，不同的路径会产生制度变迁的完全不同的结果；也就是说，在改革中起决定作用的是改革路径，即使明确了“改革方向”也并不能最终决定改革的实际结果，更不能决定新制度的效率。而改革路径的形成很大程度上与利益集团之争相关。正因为中国的各利益集团的整体发展极度不平衡，强势集团与弱势集团之间实力悬殊，从而使强势集团作为压力集团完全具备了操纵改革方向的可能性；又因为改革中可能的权力和资本的结盟（事实上已经出现这种苗头），改革有可能滑向“坏的市场经济”的陷阱。而一旦改革锁定在这种“路径依赖”之中，改革也就丧失了继续前进的方向和动力。

所以，可以这么认为，当前，改革的困难主要并不在于缺乏清晰而又有说服力的变革蓝图，也不在于缺少懂得如何操作变革过程的政治和知识精英；改革徘徊不前的主要原因，是改革的诉求因强势集团攫取了改革的大部分利益而缺乏来自大众的支持，从而没有社会动力。这是改革面临的最大危险。

下一步改革的价值取向

尽管改革推进起来已较不易，但以“希克斯标准”衡量，中国的改革又是“可容许的改革”。过去20多年的改革实践也已证明，虽然各利益阶层占有的改革成果不同，但改革使得中国获得了连续20多年经济的高速增长和社会发展。所以，改革的正确性是不容置疑的。现在的问题在于，如何有效地协调由更深刻的利益格局调整所引发的社会各阶层之间利益上的矛盾。换言之，下一步改革的价值取向是什么？

其实，问题的提出已孕育着问题的答案。要想使改革不偏离规范的、法治的市场经济的方向，而演变为所谓裙带资本主义或权贵资本主义，政府必须对于改革中的公正性要有足够的重视，使改革中感到相对利益受损者能得到应有的补偿，使改革重新获得民众尤其是普通工人农民的支持。

为此，政府必须转换思路。即改革的重点应该两头兼顾，不仅要继续推进国有企业改革和金融体制改革，培育和加大对私人产权的保护，而且还要重点关注社会保障与社会福利体系建设以及协调各阶层利益关系。从市场经济的逻辑上看也应如此。因为真正的市场经济逻辑是：效率由市场去安排，公平则由政府管理。

对于现在人们非常关心的由机会不平等造成的贫富悬殊问题，需要进一步通过市场取向的改革来解决。这就要求我们在设计和实施改革的方式和步骤上，注意防止少数人利用手中权力侵吞公共资产，掠夺大众以自肥。具体而言，一是尽量减少审批的项目和改善审批办法，以便减少靠权力“寻租”的机会；二是严明规则，切实防止少数人在所有制结构调整过程中蚕食和鲸吞公共财产。对于改革过程中必然多少会发生的不平等，以及其他因个人条件不同而引发的结果不平等所造成的贫富悬殊，政府要及时地通过自己的政策来缓解社会矛盾，在人民生活水平普遍提高的基础上，运用多种政策工具，例如社会福利设施、累进税和遗产税等制度。一方面扶助老弱病残等弱势群体，另一方面抑制少数人个人财富的过度积累，力求实现共同富裕。

过去20年，中国改革成功的一条重要经验是，使普通民众在改革中得到最大利益，成为改革的主要受益者，从而取得他们对改革的理解和支持。进入新世纪，社会利益格局及相应的社会结构都出现了一些较大的变化，改革也由此进入一个新阶段。为重新取得改革的群众基础和合法性，下一步的改革应着眼于提高透明度，加快利益关系的调整，改革不合理的收入分配关系，使普通民众真正成为改革的利益主体。

作者单位：中国经济时报理论部