三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

中国是一个历史悠久的农业国家，从事农业生产的农民是中国最大的弱势群体。对于中国这样一个农民大国来说，几千年来的农民起义和朝代更替，实质上都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。为了加强对农民的统治，历代中央政权无不把对乡村社会的控制与治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合，逐渐形成了独具特色的乡村社会政治结构和控制机制。辛亥革命推翻了几千年来的封建帝制，中国开始曲折地走向民主共和，但传统的乡村结构和治理模式仍以惯性力量发挥着巨大的作用。当政治现代化在县级以上的国家政权建设层面取得一些明显的成就时，乡村社会权力结构的合理化却进展迟缓，甚至出现“国家政权内卷化”[1]现象。中国共产党领导的新民主主义革命的胜利，推翻了压在农民身上的帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，这是中国农民宏观政治环境和社会环境的历史性巨变。对农民来说，中央政权已经建立在“全心全意为人民谋福利”的理念基础之上，但直接管治农民的县乡村三级却在传统乡村社会历史惯性的作用下，借助计划经济体制的“合法外衣”，结成牢固的县乡村三级利益共同体，以新的面貌出现在中国现代化的舞台上。研究当代中国农民问题，就不能不研究县乡村三级利益共同体。如果说历史上中国农村是封建专制主义统治下地方精英治理的乡村社会，那么当代中国农村就是在二元社会结构下三级利益共同体治理的乡村社会。

一、农民问题：从二元社会结构说起

建国以来，新中国的农民虽然摆脱了旧的奴役和“三座大山”的压迫，但又被套上了新的体制性枷锁，背负着新的“两座大山”艰难地行走在现代化的道路上。农民身上这种新的体制性枷锁和新的“两座大山”就是“二元社会结构”和“三级利益共同体”。

早在1988年，农业部政策研究中心的一批专家学者在深入调查研究的基础上，提出了著名的“二元社会结构理论”。[2]这个理论很快被学术理论界普遍接受，并被公认为分析研究当代中国“三农”问题最重要的理论工具。二元社会结构理论认为，在苏联模式的严重影响下，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家制定和运用包括户籍制度、粮油供应制度、就业制度、教育制度、社会保障制度第十多项具体制度，严格地把农民限制在农村，并通过“挖农补工”和“剪刀差”获取工业化优先发展所需要的原始积累资金，重点实施重工业优先发展战略。这一系列二元性的政策制度，都是以剥夺农业和农民为代价来保证城市工业的发展和市民生活水平的稳定提高。这种二元社会结构，把整个国家严格地划分为农村和城市两大块、农民和市民两大类，从此在中国，城市与乡村严格分割、农民与市民明显有别，农民被人为地降为低人一等的二等公民。这种二元社会结构，实质上是国家对农民利益和权利的严重剥夺，是农民长期陷入贫困的一个重大的制度根源，也是当今中国农民问题日益尖锐化的症结所在。

对这种二元社会结构给农民造成的贫困和不公平待遇的认识，并不是始于上个世纪八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖锐地提了出来。新中国为农民说话的“始作俑者”就是被誉为“高风亮节，宁折不弯”的梁漱溟先生，当时梁漱溟先生就指出在这种二元社会结构中“农民在九天之下”。[3]这种正视农民的理性思考却被毛泽东严厉指责为“冒充农民代表”而遭到无情地批判。[4]从此，正常的理论研究和学术探讨无法正常进行，举国上下万马齐喑，很少有人再敢为农民的利益说话了。就是到了八十年代中期，人们还在为农民说话心有余悸，一个著名的杂志编辑部收到一篇“谈农民的不平等地位”[5]的文章时就迟迟不敢发表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。[6]

时至今日，二元社会结构理论已广为学界认同，二元社会结构的严重后果也日益凸现出来，但二元社会结构却仍然没有得到根本性地废除，它依然在钳制农民的自由发展。半个世纪以来的二元社会结构，造成的损失是巨大的，它的两个直接后果是造成了农民的普遍贫困和城市化水平的严重滞后。一是农民的贫困。据统计，从1952年到1986年34年间，国家通过“剪刀差”从农民手中隐蔽地拿走了6868.12亿元的巨额资金，约占有这些年间农民所创造价值的18.5%。[7]而进入二十世纪九十年代以来，“剪刀差”还呈不断扩大的趋势，每年“剪刀差”的绝对值都在1000亿元以上。同时，城乡收入差距不断拉大，1978年城乡居民的实际收入比率为2.36，1987年扩大到2.38，1995年扩大到2.79，2000年估计为3.2，世界上多数国家的城乡收入比率为1.5，超过2的极为罕见，但我国现在竟然超过了3，按中国社会科学院经济所赵人伟先生的计算，如果加上城市居民所享有的实物性福利，目前我国城乡居民实际收入的比率在4左右。[8]不仅如此，通过“八七扶贫”攻坚，到2000年底我国还有3000万农民没有解决温饱问题，并且还存在严重的返贫现象。二是城市化水平的严重滞后。城市化水平被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。国际经验表明，在现代化的道路上，有三个著名的城市化水平的衡量指标，一个是城市化水平达到30%左右时，开始进入城市化加速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的发展阶段；一个是城市化水平达到70%时，进入消除“三大差别”（工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动差别）发展阶段。据世界银行统计资料，1996年，全世界城市化水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，譬如美国为76.3%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本78.3%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也都大大高于我国，如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%，而同期我国仅为29.4%，相差甚远。[9]我国城市化水平之所以大大滞后于经济发展水平，其根本原因就是人为的二元户籍制度对农民进城的严格限制。有鉴于此，笔者曾大声呼吁“万众一心推倒‘户籍墙’”。[10]我国建立的这种明显歧视农民的二元制度，实质上是一种城乡有别的“双重标准”。

改革开放以来，一批有良知和正义感的著名学者开始自觉地发扬“梁漱溟精神”，勇于面对现实，不遗余力地为农民鼓与呼。有的提出要给农民创造一个更好的制度环境，“给农民国民待遇”；[11]有的提出要“再一次解放农民，改变城乡分治、一国两策的格局”；[12]有的提出在整体上“我们还是要更多地为农民说话，因为农民更需要有人为他们说话”；[13]有的提出要“使农民真正成为国家的主人”，[14]等等。他们的声音，代表着广大农民群众的心声，也代表着改革的方向。

可见，二元社会结构确实是压在当代农民身上的“一座大山”。本文在此基础上将探讨压在农民身上的另“一座大山”－－“三级利益共同体”。

二、三级利益共同体：探析农民问题的新视角

在计划经济条件下，国家人为构筑的二元社会结构把农民限制在农村这个狭小的范围之内，使农民享受不到市民的平等待遇；同时，在农村这个狭小的范围之内，农民又遭受着县乡村三级利益共同体的强力控制。这就是当代中国农民面临的大环境和小环境。当代中国农民正是在这种中央政策制度的普遍歧视和基层政权（本文仅指县乡村三级，下同）的联合挤压的夹缝中谋求生存。用一个比喻来说，农民是一群绵羊，政府在大环境上把这群绵羊牢牢地围圈在农村，不准“外逃”；而在农村这个小环境里，又有一群虎视眈眈却没有套上任何缰绳的恶狼，羊群的命运就可想而知了。这种比喻也许有点“骇人听闻”，但研究和分析直接控制和管理农民的县乡村三级的权力结构和运作机制，对进一步研究农民问题无疑是很有意义的。

（一）三级利益共同体的含义和特征

本文提出的三级利益共同体是一个新的概念，它是指直接与农民打交道的县乡村三级基层权力组织在与农民的博弈和互动中所结成的利益同盟。

三级利益共同体的基本特征：

地位的独立性：县乡村三级处在国家权力结构的最底层，远离中央权力中心，这种相对于中央权力的边缘性使县乡村具有自身的独立性，这就是人们常说的“天高皇帝远”。这种中央权力鞭长莫及的状况容易放纵和滋生欺压百姓的“土皇帝”。像全国知名度极高、广为世人瞩目的大邱庄都能在现代文明社会孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很难说了。这种地理位置的边缘性和权力的底层性，决定着基层权力的独立性。对农民来说，服从基层干部的管治，就是服从中央政权的领导，但同时，基层干部的胡作非为也会损害中央政权在农民心中的威信和形象。

对象的单一性：中国是一个著名的农民大国，70％的总人口生活在农村，三级利益共同体直接面对的就是这些数量十分庞大而又相当分散的九亿农民，农民的命运与三级利益共同体的命运紧密相连。二元社会结构使大量人才流出农村，世世代代劳动和生活在农村这个小圈了里的大都是没有文化的农民，而三级利益共同体内的干部素质也参差不齐，不少县乡村干部即使怀揣一张高学历的文凭却仍有一种横蛮无理的封建“酷吏”作风。这种管理对象的单一性，使三级利益共同体无需花费更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素质就能解决实际问题，甚至基层干部作风的粗暴和工作方法的简单似乎更有效。

成员的本地性：三级利益共同体成员（指县乡村三级干部），绝大多数都是土生土长的本地人，这种成员的本地化特性，使他们十分熟悉本地的风土人情，他们在血缘关系和地缘关系交织而成的关系网络中，很容易结成利益集团。干部的异地交流既十分稀少，又相当艰难，既使在县一级有个别领导实行了极其有限的异地交流，他们也大都有一种“强龙压不过地头蛇”的感叹。

运行的封闭性：这种封闭性体现在三个方面，一是二元社会结构使农民固定在农村这个狭小的圈子之内封闭性地劳动和生活；二是县乡村三级在权力运作上严格遵循着体内循环，难以与外部的大世界连成一体；三是县乡村三级共同体具有明显的排外性、排他性，所谓“地方保护主义”正是这种权力封闭运行的真实写照。

利益的一致性：县乡村三级利益共同体具有明显的利益一致性，三级利益共同体实质上也是一种命运共同体，一荣俱荣，一损俱损。这种利益的一致性通过种种目标责任制把县乡村三级紧紧地捆绑在一起，只有共同维护、巩固和遵守三级利益共同体的利益，才能确保每一级的自身利益和每一个成员的切身利益。

管理的强制性：县乡村三级利益共同体内部有着十分明确的管理制度，为确保管理的有效性，三级利益共同体通过干部的任命制和目标责任制实行层层控制和管理，下级必须顺着上级的权力棒运转，否则就会被“罚下场”。这种内部管理的严格性和强制性已经形成一种巨大的惯性，任何组织和个人几乎都无法招架和抵挡。

监督的软弱性：对县乡村三级利益共同体的监督主要有四个方面，一是共同体内部的监督，内设在共同体内的监督部门事实上已构成共同体的一部分，其监督的无效性已广为人知；二是农民群众的监督，虽然从监督学上说这是很重要的监督，但在传统体制下，农民缺乏左右三级利益共同体命运的合法性制度安排，因而这种监督不可避免地演绎成浩浩荡荡的“上访大军”；三是上级的监督，上级监督实际上处于力不从心的状态，不少在上级看来强有力的监督制约措施一旦到达三级利益共同体时，就被“上有政策，下有对策”所化解；四是新闻舆论监督，目前这种监督具有一定的威慑性，比如中央电视台“焦点访谈”栏目就被农民视为“焦青天”，但新闻单位“坚持正面宣传为主”的方针，其监督的有限性也是显而易见的，而一部分新闻工作者又不断地受到三级利益共同体的威胁、收买和同化，监督路上千难万险。

县乡村三级利益共同体的形成，有其深刻而复杂的政治、经济、文化等多重根源。从政治上来说，中国几千年来实行的是封建专制政体，建国后又实行高度集中的计划经济体制，这种计划经济体制限制农民的自由发展，使县乡村三级利益共同体更加膨胀和凝固化；从经济上说，中国农村始终停留在自给自足的小农经济状态，家庭承包责任制的推行虽然一度极大地解放了农村生产力，解放了农民，但在这种分散的家庭经营下，难以形成现代规模经济，