深圳转型：重在政府效率

近来，社会上关于深圳向何处去的争论又多了起来。比如，最近网上流行的一篇万言长文《深圳，你被谁抛弃？》，对深圳面临的诸多困境做了深入的剖析，引起很大的轰动；再如，近期的《南方周末》也刊载了一篇《深圳谋划转型》的文章，对深圳的转型作了一些探讨。其实，对于深圳未来的去向，这早已不是什么新问题。自从上世纪90年代中期浦东崛起后，特别是在中国加入WTO后，深圳昔日由中央政策所赋予的那种改革开放试验田和窗口的功能以及由此形成的在全国经济发展中一枝独秀的格局和地位是再也不可能出现了。正是在此意义上，多数学者主张深圳特区不应再“特”，但也有些学者和深圳本地官员认为深圳还应继续“特”下去，比如，做中国政治改革的试验田。前不久，有报道说中央正赋予深圳进行“三权分立”的试验。学者的争论我们姑且不论。事实是，这些年深圳的经济虽也有较大发展，但比起以前，尤其是80年代，速度是的确放慢了许多。不仅如此，当年弥漫深圳的那种创业激情基本上也消失了。笔者认为，不论深圳往何处去，一个基本的事实必须认清，即深圳正在回归本位。只有在这一前提下，深圳的转型才有可能谈得上成功。

如果说深圳在过去22年的发展和成功更多的是得益于政策倾斜和优惠的话，那么，目前深圳面临的困境，是没有建立起一个完善的市场经济体系，以及确定一个可持续发展的城市发展战略。而这就跟政府的治理效率是有关系的。这也是深圳在当前转型过程中表现出茫然和不知所措的深层次原因。从90年代中期开始，一直到现在，关于深圳的转型争论不断，原因不外乎两方面：一方面固然表明全国人民对深圳的关切，但另一方面也说明了两个问题：一是深圳转型的艰难，二是至少在一些掌握深圳经济和政治资源的官员那里，或因为认识原因，或因为既得利益因素，对转型的迫切性认识不足，甚至不希望转型。

本人不是经济专家，对深圳向何处转型提不出什么具体的政策建议，但是，窃以为，一个城市，不论它怎样转型，向何发展，政府治理效率的高低是其成功的关键。一个企业要讲究治理效率，同样，一座城市，更要讲究治理效率。为什么人们现在爱说经营城市呢？这里面主要就得靠政府了。

不可否认，在22年的特区大发展中，深圳已形成良好的市场制度氛围，完善的城市基础设施以及优美的城市环境等。比起大多数内地省市来，深圳市场化的政府工作效率还是比较高的，观念还是比较新的。也因此，深圳不少智囊团的人士相当自信地认为，深圳在市场观念和市场制度方面领先上海5年，领先北京10年。但与此同时，我们也要看到，在不知不觉间，曾经创造过“时间就是金钱，效率就是生命”观念的高效率的行政系统如今正在悄悄地发生变异，在深圳市的机关里，到处弥漫着一种无处不在的惰性和因特区特权而养成的“特性”。也许这话说得重了点，但正如深圳高层领导多次公开指出的，随着特区的发展和生活水平的提高，干部中存在不思进取的思想和小富即安、小进则满的情绪。就行政的执行效率来说，与上海等地的行政体系相比，深圳已经没有多少优势可言。即使就是苏州、青岛、大连、温州这些曾经比深圳小一辈的城市，其政府的行政效率正在赶上或超过它，甚至一些内地城市，在某些方面，政府的服务也做得比深圳要好。

为什么这么说？据万言书透露，无论是投资方还是普通市民，都对目前深圳市政府部门办事效率的低下颇有怨言。而且各部门的配合衔接也经常出问题，徒增投资的成本。相比之下，内地城市为吸引投资而进行的政府职能改革却卓有成效。比如上海，外高桥保税区将贸易企业办理进区手续时间由1个多月缩短到1天，把空运货物通关速度由7天缩短到10小时以内；到漕河泾开发区投资的企业，只要对有关部门的告知作出承诺，即可获前置审批许可证，3个工作日内就能拿到工商执照。万言书由此认为，深圳政府部门改革难以推动的原因有很多，比如说许多政府部门官员都是当年特区建设的功臣，这是不能不考虑的感情问题。

可以这么认为，从多方面的反馈信息来看，深圳的行政系统正日益失去创新激情，失去初创期的工作努力和热情。经济活力正在受到日趋僵化的行政体系的制约。这就是当下深圳行政系统的现状。这里仅举三例加以说明。

一是国有经济改革迟缓。深圳的国有经济比起其他老工业基地来，比重本来就不大，但就如此，有关统计显示，到2001年底，深圳市仍有半数以上的国有企业没有真正放活。造成这种状况的原因，专家指出，一方面是存在政策障碍，一些政府部门一遇到政策障碍就束手无策；另一方面，是国有企业和政府不敢冒改革的风险，或者担心改革成本太高，有的政府官员甚至顾及自己的“位子”而不愿“惹麻烦”。在以改革著称的深圳特区，在政府和企业阶层出现改革迟缓、改革心态减弱的现状，这是深圳开放出现弱化的明显迹象。

二是暂住证收费问题。在2001年10月30日国家计委、财政部联合发出《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》（主要内容是：除最高不超过5元的证书工本费外，各地对外来人口所征收的暂住费、暂住人口管理费等7种收费一律取消）后，今年6月3日深圳却开始恢复办理暂住证。此举实在让人有点匪夷所思，因此，一度在网上炒得沸沸扬扬，自然，遭到了绝大多数人的诟病与反对。人们的反对当然是有理由的：一是其行为明显违反了国家有关法规，二是作为财政收入在全国来说属于最好状况之列的深圳，收这点暂住费显然是不应该的，而且有窃贫帮富之嫌。但深圳有关部门就这样做了，为什么它们非要挖空心思来弥补这个利益黑洞呢？实际上是背后的部门利益在作怪，或者说是部门利益重新分配的反映。据《南方周末》2002年7月的调查，深圳市不仅继续要收暂住费，而且人们发现暂住证比以前难办了。办证难的一个原因在于手续繁琐，“门槛”太高。按照规定，办理暂住证时必须提交劳动合同、社会保险、计划生育、就业证、人事手册等有关证明材料，手续极为繁琐。有人统计，办一个暂住证要盖11个公章：签订流动人口合同要盖2个章，查验流动人口生育证明盖2个章，就业证盖2个章，深圳特区劳务工指标登记本盖2个章，暂住户口登记盖1个章，深圳市暂住人口登记表盖2个章，少一个都不行。到后来，办证手续终于简化了，但2002年7月9日，深圳市人口管理工作会议作出一项决定：将对出租屋开征综合治安管理费。深圳市公安局负责人在会上坦承，开征治安管理费的目的，就是为了弥补今年深圳暂住证收费大幅下降后的亏空；另外，企业前往劳动局办理暂住证事宜，劳动局提出要收取培训费500元，对于急于办证的人员可以先交费，凭发票可以先办证，如此等等。

市场经济条件下，政府的首要职能就是要为市场经济提供制度保障。可我们看到，在深圳，暂住证收费不但关系到深圳市公安、劳动、财政、人事、计生、物价、社保等7个部门，而且还围绕“暂住证”和边境证形成了一个庞大的地下产业，比如代办证件、出入关口的“带路”、派出所“查证”、收容所“收留”以及从收容所“赎人”等……政府在这里不但不能提供制度保障，反而是用计划管制的办法，设置各种许可条件。正因为在这一市场体系中政府监管不到位，致使形成了目前市场秩序混乱的现象。难怪人们说，这两年内地正在补改革开放的“课”，而深圳的政府和企业却在补内地过去的“课”。所有这些，不但已经严重损害了深圳的城市形象，同时使其投资环境趋于低劣。

三是众所周知的“二线关”问题。当初创办深圳特区，出于政治原因，设立了“一线、二线”，应该说，在特区过去发展的相当长时期，“二线”的设立起到了重要的作用。但时至今日，当深港两地差距日益缩小而且经济高度融合时，再设“二线关”，其负面作用就日益显现出来了。虽说撤关与否、何时撤关不是深圳能说了算的，但起码，在深圳的一些政府部门和很多市民中，是反对撤关的。根据有关统计，支持撤关的有计生、卫生、地税、环保、文化、劳动、经贸、旅游等部门，反对撤关的有财政、民政、国土、公安部门，还有城管和教育部门是支持移关；另据《中国青年报》2000年6月19日记者对深圳城市居民的调查，几乎所有持有深圳户口的人都认为不该撤关，而几乎所有的外地在深人员则说该撤关 。从这组对比中，透露出来的信息不是很有意思吗？可以说，“二线关”的存在，不仅造成人们对特区内外“城”“乡”有别的心理误解，而且给全国人民进出特区造成极大不便；尤其是，“二线”的过关手续已成为滋生腐败的温床。退一步说，纵使撤了铁丝网，还有个心理关，它总让人觉得是在人们的心里，关内、关外表现的是两种不同的价值标准。比如它既造成了特区内外房地产价格的不同，“关内”、“关外”也成了对人们身份的一种特殊的识别方式。所以，要取消“二线关”，就先要把人们的心理关口突破；而要突破这道心理关口，就需要推进特区内外建设标准的统一，加快特区内外的城市一体化。而这是特权政府应该做的事。

以上所说，并不是要批评深圳市政府。笔者只是强调，在深圳市寻求转型的过程中，政府本来是应该比现在做的更好的。所谓政府，其最基本也是最重要的职能，就是提供公共产品和公共服务。用自由主义大师洛克的话说，政府仅起“灯塔”和“守夜人”的作用就行了，他有句名言，管得最少的政府是最好的政府。当然，处于转型时期的中国政府，是有大量事情要做的，所以，不可能是洛克意义上的小政府，某种程度上，只能是强势政府，或者说，是凯恩斯意义上的政府。但这并不等于说，我们不可以向小政府迈进，而且，就是强势政府，也并不等于事必躬亲，甚至沿用过去计划经济的做法，直接参与企业的决策和运营，设置各种行政许可，甚至为“寻租”而“设租”，从而降低政府的行政效率和经济绩效。尤其在市场经济条件下，竞争是市场经济的灵魂，促进和保护竞争应当是政府首要的经济职能。但如果没有政府科学的市场化的监管，正当的竞争就无法得到保护，就会“好人怕坏人”，形成扭曲的市场，就像上述列举的几件事例一样。

鉴于深圳市基础设施和市场环境这方面过去相对来说做得比较完善，今后政府努力的方向，笔者认为，首先是要提高服务意识，为各种所有制的公平竞争创造一个更加公平和宽松的市场和制度环境。其次，政府应当大力改善和加强市场监管，为竞争制度的确立提供坚实的保障，使市场得以高效、有序地运行。第三，改革吏治，开明行政，减少行政审批的范围，打破政府公务员既得利益所形成的惯性乃至惰性甚至是对改革的阻力，建立公务员的遴选和淘汰机制，在公务员系统中提倡竞争精神。第四，为来自全国各地的打工者和各类人才，创造一个合格的发挥他们才华的公平竞争平台。第五，抛弃不切实际的幻想，制定一个能发挥自己产业优势和制度优势的发展战略。

日前，中央经济工作会议确定明年的四大改革之一，是改正政府行政系统的服务效率。其实，深圳市政府也意识到了行政效率低下这一问题的严重性，而且已在着手改革。2001年上半年，在按照上级要求完成了一轮政府改革之后，深圳宣布推行一场声势浩大的“政府提速”运动，目标是洗涤官场上懒散和僵化的作风，提高政府的运作效率。各相关的政府机构都对社会发布了其精简办事程序的作法和承诺。但据反映，收效不是很大，这也从另一个方面说明，政府改革的力度还需加强。

根据《南方周末》的报道，深圳不再追求成为综合性超级城市，而是自觉定义为以高新技术产业为支柱的城市。笔者以为，这是深圳市政府明智的表现。因为相较于低端制造业，高新技术产业对城市环境、市场发育程度、政策环境、配套设施、创业氛围、资本市场活跃程度等因素都有着更高的要求，而这些恰恰是深圳的所长。2001年11月，深圳市又正式颁发了《深化投融资体制改革指导意见》，并于今年上半年颁发了实施细则。文件明确提出，“除涉及国家和地区安全的项目外，深圳所有经营性领域的投资一律向社会资本开放，全方位开放经营性基础设施和经营性社会事业领域”。此外，今年8月，深圳市将能源、交通、燃气、水务四家公用事业公司在内的五家国企股权进行国际招标。这在国内也是第一次。而且，迄今为止，深圳还是国内税率最低的城市之一；如果在这儿搞高新技术企业，仅有3万元就可以注册公司；深圳市政府在继2001年大规模取消项审批项目之后，最近第二次又大规模削减政府审批事项。以上种种，至少说明，深圳市比内地许多城市甚至包括上海北京，更明白经济发展的前提是政府少管而不是多管。

记得深圳改革开放的元老袁庚曾在一次私人访谈中把深圳的衰落归结为这样三个原因：一是没有80年代那种意气风发、敢于创新的自由争论环境；二是大企业纷纷北上；三是“候鸟北迁”，吸引不到优秀人才。袁老的确是看到了问题的本质。但笔者认为，这三个原因都可以归结为一个根源，这就是深圳政府的竞争力下降了。因此，深圳要转型成功，就必须在政府竞争力上下工夫。好在深圳市的新一代领导人也注意到了这一问题，比如，市委书记黄丽满就认为，深圳今天面临的是群雄环伺、你追我赶的激烈竞争局面。它不可能再有政策优势，地缘优势也有很大的弱化，生活指数、商务成本都比较高，因此必须进一步增强忧患意识和危机感。

在特区已经享受十几年的特殊政策，而且经济已经有了相当基础和规模后，如果继续享有特殊政策，这是不合理也是不公平的。从这一角度来说，如今优惠政策没有了，并不完全是坏事。而在失去政策优势之后，制度创新就成为城市之间竞争的主要手段。有了新一代领导人和深圳人民的危机意识，我们相信，深圳的转型是会成功的，深圳会有一个灿烂的明天。