何包钢：协商民主是解决上访问题的有效方法

问题的提出

最近在一次国际会议上, 有人认为协商民主并没有解决上访的问题。例如，温岭以举办各种协商民主而著名，但是那里还是不断有人上访。民主协商并没有在那里减少上访的人数和次数。由此，有人断言协商民主并不利于解决社会冲突问题。

在协商民主理论中，对协商民主在解决社会冲突问题上也持有不同的看法。有的认为，协商民主无法解决多元社会中的认同问题，无法用协商手段来解决边界争议问题，无法为社会冲突中的弱势群体提供强有力的制度保障。相反，澳大利亚的John Dryzek强调用公共领域中的协商民主来解决国家认同问题。沙恩・奥尼尔在北爱尔兰两种对立的民族国家认同问题上构建了一个虚拟对话，讨论了双方在冲突辩论中所提出的理由和根据。由此他得出如何使北爱尔兰两个冲突的民族文化的合法权利得到保护，而不必牺牲其公民权和宗教自由。美国斯坦福大学的James Fishkin教授通过政治实验发现协商民主有利于促进互信， 扩大共识， 从而有助于解决和控制社会冲突。

从经验意义上来讲，我们现在也缺乏足够的事实来说明协商民主有利于减少上访的次数。但是，根据一些有限的经验观察，我们可以提出下述观点：民主协商并没有减少上访的人数和次数在于，民主协商的内容和上访的问题可能完全不同。协商要解决的问题，比如说，乡村的财政预算或者几所学校的合并，并不涉及到引起上访的土地问题。我们可以推断，温岭之所以还存在着上访问题，恰恰是在土地问题上并没有展开真诚的民主协商，这也是上访最多的根源。相反，在各种由民主协商所讨论、 所解决的问题上，例如，在公共项目的选择和政府的补助问题上，通过民主协商已经避免了很多上访的事件。

我们可以举一个具体的案例来追问，到底是因为民主协商的功能有限呢?还是民主协商做得不够?2009年，有一个镇在征用一块土地上跟大多数农民签了合同，约有76%的农户签定了同意书，另外约有23% 的人反对拆迁，拒签同意书。恰恰就在这23% 的人当中，有一人通过竞选当上了村主任。当他选上了村主任之后，他质疑前任村主任在土地拆迁问题上的态度，认为以前签定的合同没有效用。于是镇领导把所有反对拆迁的人召集起来开了一天半的会，但是并没有说服他们，他们当中不少人还到处上访。由此，信访局也出面来主持协调会议，最后还是没有做通这23%民众的意见。最后镇政府用行政命令，出动全镇干部，强行征用土地。

从这个例子来说，一些基层领导干部认为 “我们已经做了很多协商的工作和讨论，但还是有一部分老百姓不同意”, 这说明协商民主的有限性。在最困难的土地问题上，协商民主只会使问题更复杂，更严重，更难于解决。另一种看法认为, 民主协商做得还不够。假如说，让已经同意拆迁的人和不同意拆迁的人一起来讨论，让前者来说服后者，并且真正落实协商民主中平等、 公正、 理性的原则，协商民主就有可能说服那23%的反对者，让大部分老百姓获得满意的方案。

按照后者的观点，虽然民主协商不是万能的、 不能包治百病，但是现有的民主协商功能并未彻底地发挥作用。必须注意到，目前一些乡镇干部是利用民意而不是尊重民意。所谓利用民意就是利用群众来斗群众，而不是产生真正的民意。尊重民意就是通过老百姓的自我协商来产生真正的民意，以真正的民意来引导群众。只有在这种真正的民主精神下，也许可以减少上访的机会和次数。

实验的提议

我建议通过民主协商的实验来检验民主协商到底是否有利于减少上访的次数和人数。这个实验的想法来自于我在北京郊区一个上访村的经验。我在那里只呆了两个小时，收到的各种告状书近百份。我粗略翻阅了各种上访材料，占一半的案例纯属民事案件，各级地方民事单位都能解决，并不需要到北京来上访。但是，相当一些人是因为在公共问题上受到不公正的待遇而来上访，比如征地拆迁中不征求村民代表的意见，或土地赔偿中的不公正问题。当时我冒出了一个念头：如果用民主协商的方法至少可以把上访的人数减少到一半。

我假定，真正的协商民主有助于减少上访的人数和次数。让我们来比较上访和协商民主这两种方法。上访往往是由于不公正所造成的，上访者旨在通过上级的行政手段来解决问题。在现有的政治环境条件下, 为了减少上访的次数, 上级机关规定必须解决上访问题。 为了减少上访, 地方政府甚至采取物质利益的手段, 诱使上访者不去北京上访。 这样一来，就形成了一个奇妙的政治文化： 有些人不断通过上访来获得利益的最大满足。

相比较，协商民主的方法并不是靠上级的行政手段来解决问题，而是靠公众的理性能力来解决问题。协商民主方法是公开的、 民主的、审议的、理性的、 科学的决策过程。 解决社会冲突问题上它是一种高明的政治艺术。第一，它把上访者引导到沟通的平台上去。不让上访者在街头 “闹事”，而是把他们引导到沟通的平台上进行讨论，倾诉自己的苦处和利益。第二，在沟通的平台上把尖锐的干群关系引导为一种群众之间利益的调整问题。征地拆迁往往涉及到官员腐败、私吞群众的补助金。但是，土地转让赔偿问题还涉及到群众之间利益的合理分配问题。许多乡镇目前靠拍卖土地来支撑乡村财政。这种特殊的“土地财政”其实涉及到公共财政、公共项目、社区服务等问题。这些问题可以转化为一种群众之间的利益调整问题，而不应简单地归结为干群关系问题。第三，在处理公共利益上，协商民主把它引导为一种量化问题，一种可以讨价还价的问题，一种可以增减的问题。各方都可以表达自己的看法，通过表诉最好的理由来争取自己的利益。

下面我通过两个案例来阐述协商民主政治艺术的优点。第一个案例是外嫁女的村民资格问题。很多农村妇女嫁出了本村，但由于本村经济的发展，现在又想回来分享村里的集体利益。她们到处上访，甚至打官司，要求村里承认其村民资格，给其适当的利益。外嫁女的村民资格问题实际上涉及到群众之间利益的调整问题，也就是既有村民和外嫁女之间利益关系的分配问题。如果不断上访，没有得到地方政府解决，外嫁女上访问题就变成一个地方政府无能的问题。如果地方政府出面搭建一个平台，通过民主协商，让老百姓一起来讨论外嫁女是否应该享受村民的利益，这便是一个群众之间利益调整的问题。在沟通的平台中，人们可以讨论外嫁女的村民资格问题是不是宪法规定中的公民平等问题，即外嫁女是否应该像男性公民享受同等的利益报酬。沟通的平台也可以把外嫁女的村民资格问题转化为一个村民股权问题。村民的股权量化问题涉及到各种复杂的因素和条件，例如是否有承包地，在村里干了多少年，对村里贡献有多大，外嫁女在本村的户口只是其中一个因素和条件。如果把这些问题放在一起来讨论的话，外嫁女的利益问题不再是一个抽象的必须同等享受的问题，而是外嫁女在本村的股权上应该占多少比例的问题。如果这样来引导，就把外嫁女的上访问题引导到沟通的平台上，引导到群众之间利益的调整问题上。

第二个例子是征地拆迁问题。基层干部在征地拆迁上往往穷尽各种办法，绞尽脑汁但总找不到好的办法。杭州某一郊区征地，镇里的干部把村干部请去吃饭，每个人发了两千块钱红包，签了一个合同，表明村里已同意拆迁。 但是， 这并没有通过村民代表的讨论，由此出现了几个上访户。他们不同意，认为这种征地是非法的，不符合国家的法令。而开发商则通过黑道，晚上放火烧了某一上访户的家。通过这种恐吓手段迫使其他农户签定同意书。但是，这种黑道方法更遭到不少老百姓的反抗。上访不但没有减少，反而更多了。这个例子告诉我们，上访最多的地方恰恰是最腐败、 最不公正的地方。正是在这种地方，如果通过民主协商也许可以减少由于征地问题所带来的上访问题。这是因为，民主协商方法自身是公正的、公开的、透明的。讨论的结果可以得到大部分老百姓的认可。在征地拆迁问题上，总是有人同意，有人不同意，让赞成和反对的人一起来反复讨论，让赞成的人来说服那些反对的人。也许通过这种建立沟通平台的方法可以说服更多的群众接受一些合理的补偿措施。事实上，某镇在2005年，通过大规模民主恳谈会通过了十几个重大公共项目工程。其中涉及到几户反对拆迁的人，由于这是镇民意代表所选择的结果，这几户反对者缺乏充分的理由去上访反对由老百姓所选择的公共项目。

当代中国的经济处在高速发展之中，在这剧烈的转变过程中，各种利益的冲突反复出现、不断加深。在这种情况下，很多老百姓采取上访的手段来捍卫自己的利益。为了减少上访，也许较好的一个办法是在各地采用民主协商的办法，让各方认真讨论自己的利益诉求，追求一个公道的解决方案，以此来减少各种上访。我相信，政治实验可以充分证明，协商民主可以减少上访的人数和次数。

来源：学习时报