汪玉凯：第二次改革与公共治理变革

内容摘要 经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政治领域，这是当前改革的关键问题。未来中国公共治理变革路径和核心议题：一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。在未来公共治理变革中，最大的阻力可能来自于两个方面：一是既得利益，二是政府自身。在公共治理变革方面，我们越敢在关键领域推进改革，我们面临的危机风险越能够化解，越能够获得老百姓的信任和支持，中国共产党的执政地位越巩固。

关键词 第二次改革 全面深化改革 公共治理 改革风险 既得利益

改革发展新阶段对中国公共治理的挑战

全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断，基本上可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话，那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。我们即将进行的60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。在我看来，这个新阶段有三个显著的标志：第一，改革开放的整体格局发生重大变化；第二，传统的发展方式已经走到了尽头；第三，中国社会面临的风险有增无减。

第一个标志，改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局，可以用三句话来概括。第一，中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。换句话说，现在的老百姓，再也不像35年前那样一边倒支持改革，拥护改革。现在很多人反对改革。这种反对改革的声音，既包括社会公众，也包括社会精英甚至政府官员，改革的阻力正在加大。在目前环境下，凝聚、重构改革的共识，比当年发动改革更难。第二，中国的“双转”（社会转型和体制转型）在快速推进，但也积聚了很多社会矛盾和冲突。在上世纪90年代，全国每年发生的群体性事件，平均1万起左右；这两年每年都在15万起左右，翻了十几倍。这说明中国社会内在矛盾冲突激化了。为了维持稳定，我们大量增加公共安全支出。2012年全国的公共安全支出7200多亿，比军费开支多500多亿。这7200多亿公共支出，多数都用于维稳了。为了维稳，我们大量增加公安干警，现在全国公安干警超过200万人。不到四个公务人员中有一个是公安人员，这个比例非常高，维稳成本很高。在我看来，维稳是一篇大文章，不是靠出动公安干警就能够解决所有问题的。第三，中国在国际上的影响力越来越大，中国在世界上的话语权越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解误读。误解误读背后既有深刻的政治原因，更有复杂的经济利益。在目前的环境下，更多的是大国之间的经济利益博弈。我们能不能保住过去35年的改革开放成果，发现新的机遇，这对新的国家领导人提出了前所未有的挑战。特别是美国重返亚洲以后，中国国际环境急转直下，我们能不能有新的思维，新的战略，直接关乎中国未来。

第二个标志，传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为，一方面中国经济快速发展，但是另一方面我们付出高昂的代价。目前的经济发展模式已经难以为继：其一，低成本出口战略，以金融危机爆发为标志，难以为继；其二，低端产业主导经济结构难以为继；其三，资源和环境的传统使用方式难以为继；其四，社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。

比如说低端产业主导经济结构。过去的35年，中国维持9.8%的高增长，但是它是三高换一高和一低，即资金高投入，资源高消耗，环境高污染，换来35年的高增长和低效率。我们大量消耗能源，透支资源，破坏环境，这是我们增长的前提条件。世界上流行三句话：三流企业卖产品，二流企业卖专利，一流企业卖标准，最高端企业是卖标准的企业。而我们大多数是不入流的企业，没有自己的品牌，没有自己的技术，就赚人家组装的钱，这样永远成不了强国。这么大的国家，只在世界产业链的下端，在高端没有多少话语权，这是成不了强国的。诺基亚在2012年还是世界第一大手机供应商，市值3000亿美元，到2013年被微软用70亿美元收购了。为什么？创新不足。为什么中央下决心淘汰落后产能，发展新兴战略产业，发展绿色低炭经济，核心就是要在世界产品高端有话语权。但是在高科技领域，我们并没有掌握核心技术。一位从事信息技术一辈子的老专家曾经痛心疾首地指出，他一生搞60年电子，有三大遗憾：第一，中国到现在为止都没有形成自主可控的计算机技术体系；第二，中国没有形成自主可控的软件技术体系；第三，中国也没有形成自主可控的微电子技术体系。这三大技术体系，中国人完全亦步亦趋学美国。2010年，中国计算机天河一号A获得世界第一名，很多人很高兴，当时也震撼了美国朝野，美国国会马上召开听证会，让白宫介绍情况，白宫介绍完情况后，议员们松了一口气，原来核心技术始终是美国的。天河一号A的操作系统是美国微软公司生产的，CPU也是美国公司生产的，核心技术都在人家手里。互联网在全世界一共有13个根服务器，有一个总的根服务器在美国，还有9个服务器放在美国，此外荷兰一个，日本一个，英国一个。中国一个都没有。去年美国的棱镜门斯诺登事件，震撼了整个中国高层。这次中央为什么设立一个国家级的安全委员会，主要是应对非常规的国家安全问题。如果我们在高端技术没有自己的话语权，核心技术受制于人，很难会成为强国。

第三个标志，中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险，一是经济风险，二是社会风险，三是信任风险，四是政治风险。其一，经济风险。现在经济下行压力越来越大，经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据，已经证实高层主要领导的判断，就是中国经济还没有出现大问题，我们提升经济增长的质量，有意降低经济增长的速度，这个判断从这些公布的数据也可以得到证实。但是经济的隐忧非常明显，我们经济发展中影响最大的有三个风险：一是房地产泡沫；二是地方债务，地方政府一共欠20万亿；三是影子银行，一方面流动性泛滥，另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系，一个方面出了问题，都可能引起连锁反应。尽管高层领导认为经济没有出现大问题，但是他们对经济发展高度紧张，他们的心理底线是中国经济不能降到7%以下。胡温执政十年，尽管有很多问题，但是他们手上有一张牌，经济一直高增长，拿经济增长这张牌可以解决不少社会问题。如果一旦经济增长速度降到7%以下，就可能引发大规模的失业，社会动荡，这方面一点也不可小觑。（原作者：汪玉凯）其二，社会风险。当前社会风险最大的问题，就是社会利益格局整体被扭曲了。造成利益格局被扭曲的原因是多方面的，但主要有三个方面。一是分配制度不合理。35年来，城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小，而且差距越来越大。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题；另一端是中国富人在全世界兴风作浪。这说明分配制度出现了严重问题。二是机会不均等，企业和人的发展不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势，民营企业相对弱势。人和人的发展也不处于同一个起跑线上，有权有势的小孩发展空间很大。草根阶层的小孩，即使考到清华北大一流大学，毕业以后也未必找到体面的工作。有人说中国进入全面的拼爹时代，这种现象出现，说明阶层相对被固化了，底层青年往上的流动空间越来越少了，这就可能引发动荡，甚至革命。王岐山同志为什么推荐官员看《旧制度与大革命》？他是历史学专业出身，绝不是无病呻吟。王岐山同志让大家看这本书，就是说改革不能慢，慢了以后，可能爆发危机，甚至爆发革命。第三个就是既得利益兴风作浪，既得利益在整个被扭曲的利益格局中，起了推波助澜的作用。分配不合理、机会不均等和既得利益兴风作浪，叠加起来，扭曲了整个社会的格局，这是中国社会不稳定的根源。

其三，信任风险。政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺，如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放的成果，老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记上台不久，做的第一个判断是，腐败亡党亡国。但后来他又做了一个判断，他说人心向背决定执政党的生死存亡。习近平总书记后来的判断，更加接近问题的本质，这便是信任风险。

其四，政治风险。构建起制度笼子，防止整个制度腐败的蔓延，不仅关系到腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识，让老百姓第二次起来支持我们的改革。应该说，新一届领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口，也奠定了重要的基础。但是他们成功上任，不足以化解这些风险，所以才需要以更大的勇气，更大的毅力，通过全面改革来化解这些问题。

公共治理变革的重要性凸显

十八届三中全会改革决定中确定的改革总目标，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是前提，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是核心。这个大目标的确立，不仅仅意味着最高领导层接受了现代国家治理的基本理念，而且跳出我们过去的很多窠臼，把国家治理体系、治理能力现代化，作为改革的总目标。这里讲了三个核心问题，就是要让创造财富的各种源泉能够涌动，让社会活力能够得到释放，让改革成果被全民共享。为什么目前公共治理的紧迫性凸显呢？因为中国改革内在逻辑正在发生变化。过去的30多年，我们以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会决定说，未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政府，在于执政党，根本是政治领域改革，这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显，这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

为什么党政机构和政府的改革重要性上升呢？至少有三个原因。第一，其他各项改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政治体制改革的推进，这些改革是不可能成功的。第二，政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容，既包括组织体系、法制体系、体制机制，也包括管理观念、管理水平，是全方位的。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，直接影响整个国家的治理水平。第三，从政府层面来讲，至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一，整个治理结构不够科学，不管党政的问题也好，政府内部的组织架构也好，都还有很多关键性问题没有解决好。其二，政府管理中的深层次问题，一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥变成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上，老百姓不满意。其三，政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制，政绩工程、形象工程劳民伤财，严重影响政府的形象。所以从这些方面讲，公共治理变革的紧迫性可想而知。

未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么？一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。在未来的一轮改革中，从公共治理这个视角来讲，亟待解决五个核心议题。