张宇燕:美国政府管制的启示

主持人:各位领导、各位嘉宾，老师们、同学们，大家晚上好！这个学期华南师范大学文化素质大讲堂又开始了，今天我们文化素质大讲堂有幸请来岭南大讲坛•学术论坛第十九期进入我们这个大讲堂，今天在我们大讲堂上的主讲嘉宾是中国社会科学院亚洲太平洋研究所所长张宇燕教授。张教授今晚的讲座题目是“美国政府管制的启示”。下面我们用热烈的掌声欢迎张宇燕教授给我们做学术报告。

张宇燕：大家晚上好！我非常高兴也非常荣幸今天能够到广东跟大家一块谈一谈美国政府的管制问题，这也是我长期以来关注的一个问题，研究之余也有一些心得，今天到这里来也是跟大家分享，有不对的地方希望大家批评指正。

美国政府的管制，我们一般有一个错觉，以为美国是当今世界上市场经济搞得较好的几个国家之一，我不说它最好了，也就是说它的经济是非常自由的，自由市场嘛，觉得它的经济是非常自由的。实际上这里面有很多的问题，我先说一说什么是政府管制吧。政府管制和经济政策不太一样，我们看到货币政策、财政政策，利息率提高或者降低，包括一些税收，这些都是政府的政策。政府管制讲的是什么呢？政府管制是介于法律和政策之间的那些规章制度，用中国的话来说，就是我们看到的一些红头文件，食品要达到什么样的标准才能上市，汽车尾气的排放量要达到什么样的标准，这些都是属于政府管制的范畴。

我先讲一个比喻吧。我们理解或者了解一个国家的经济，把它看作是一个什么呢？把它看作一条船，这条船要驶向一个目标，这条船能不能最终达到那个目标，到达它的目的地，取决于什么呢？大家想一想。首先是取决于天气。我们说天有不测风云，巨大的台风就有可能把船刮翻，所以这是一个不确定的因素。第二个因素是取决于船长以及整个的船员。船长下命令，怎么来驾驶这条船，遇到了突发事件怎么应对，这是船长和他的船员。第三取决于这条船本身的设计、结构，用什么材料制成的，这个设计本身合理不合理。在这三个因素中，有一些东西是我们无法控制的，比如说天气，人类无法控制。

我给大家讲一个小故事。第二次世界大战期间，美国国防部专门雇佣了一帮著名的学者，绝顶聪明的一些人，干什么呢？去预测天气。其中有一位后来是很有名的经济学家，在座经济系的学生可能知道，叫肯尼思•阿罗，当时他还是年轻人，受雇于美国国防部，他是数学家也是经济学家。预测天气时他们发现，一个星期之后的天气那是没有办法预测的，我们现有的技术手段想预测一周之后的天气，基本上是胡说。这帮人联名给美国国防部写了一封信，在信里就说到我们预测不了天气，我们说了就等于是瞎说。最后他们的顶头上司，一位将军给他们回了一封信，你们说的完全正确，但是我现在需要十天之后某某战区的气象预报，这说明什么问题呢？尽管气候不可预测，但是预测本身在经济学里是非常重要的一件事情，如果你不预测，就意味着你是完全还行进在黑夜里，如果你预测了，至少对可能出现的不确定因素有一些准备。我先讲一下气候的问题，总体来说它是不可测的。船长的作用，大家都知道很大，如果有兴趣的同学，或者是老师，可以去看一下《美国九十年代的经济政策》这么一本书，很厚的一本书，翻译成中文大概是一百万字。还有《美国八十年代的经济政策》，对美国经济政策做了一个系列的总结，例子也是书中的，就是说美国的经济是一条船，船长是总统，他可以做很多书，但是也受制于气候、天气，同时也受制于这个船体本身的结构。船体的结构是什么呢？就是我们要说的政府管制。

美国的政府管制通过各种各样的条例，数量之多远远超过我们的想象，这也是一开始我为什么说美国是一个所谓的自由市场经济国家，但是同时它又是一个政府管制非常细腻的国家。我给大家举两个例子。一个例子就是抽水马桶，抽水马桶水箱里放多少水，这个事在美国是有联邦条例规定的，抽水马桶水箱里的水不能超过1.6加仑，这是美国联邦条例规定的。还有一个例子，美国的水果，我第一次去美国，到他们的商店里购买水果，买西瓜，美国卖东西很有意思，和中国不太一样，中国卖水果都是按照重量称的，多少钱一斤或者一公斤，美国是按照数量卖，一个、六个、一打是多少钱，卖西瓜就是一个西瓜多少钱。我记得一个西瓜是三美元，当时一堆西瓜我们就在那儿挑，就想挑一个大的，挑了半天我们觉得西瓜都差不多大，我当时一个感觉，可能美国有某种高科技，使得种出来的西瓜都差不多大。但是过了许多年，通过研究，看各种各样的文献才发现，美国的水果到超级市场上，大小是有规定的。美国农业部规定，水果大了不行，小了不行，专门有一个范围。所以我们到了超级市场看到的水果都是差不多大，那大的水果和小的水果干什么去了，一部分做果汁果酱，还有相当大的部分被销毁了。这就是美国的政府管制，它管得非常细，这是超出了我们的想象。

美国政府管制的机构我给大家介绍一下。我们看到美国政府的内阁，现在大概是有17个部，国务院是第一个，外交部赖斯，大家都知道，那位黑人女士，现在是国务卿。接下来有财政部、司法部、教育部、卫生部、退伍军人部、商务部、内政部等等一系列，九一一之后成立国土安全部，这些部门加起来是17个。这些部准确来说，是承担一部分政府管制的职能，但是主要还是内阁成员，它的部长都是随着政府的首脑，也就是总统，一届总统当选了，他就来任命一帮子的部长，这些机构不是政府管制的机构，或者至少不完全是政府管制的机构。

那么政府管制机构是什么机构呢？是另外一些机构。比如说它的环境保护署，类似于我们的环保总局。还有其他比较重要的食品与药品管理委员会，类似咱们的药监局。新药发明要申报，要经过各种各样的检测，食品的质量要达到什么样的标准。还有美联储，类似于我们的中央人民银行，原来是格林斯潘。美联储也是一个联邦的独立机构，这个机构的主席是由总统提名、国会任命，任期比总统的时间长，要撤他很难，但是你可以提名。内阁可以辞职，比如说拉姆斯菲尔德，仗打到那个样子，总得有人承担责任。美联储主席讲的每一句话都被人盯着，从他的表达里都想绞尽脑汁看能不能抓到蛛丝马迹，看一看美国的货币政策往哪一个方向走。美国前美联储主席格林斯潘说过一句话，他说，“如果你觉得你听懂了我的话，那你一定是误解了我的意思”。为什么呢？他就没有打算让你从他的讲话里知道将来是涨利息还是降利息，这些机构非常重要。美国还有一个证监会，专门管金融市场。

像这样的机构非常多，在美国有四十多个。美国还有能源委员会，管能源的，前一段时间加州发生了大的停电，电既是一个普通的商品，同时又涉及到每一个人的福利，所以美国政府对电力公司管制得比较严，电力公司属于公用事业，谁来管呢？就是美国的联邦能源委员会。除此之外，还有联邦通讯委员会，最初是管频道的，你要办一个电台，他要办一个电台，这个频道怎么来分配，谁来定，是公开拍卖还是怎样的，得有一个机构来管，这就是联邦通讯委员会来管。这些机构制订的政策，既有政策的性质，又有立法的性质，这个机构本身就是联邦的行政机构，所以美国政府管制的这些机构，它是一身兼三职，既有行政的味道，又有立法，同时还有司法，它还执法。所以美国的监管是非常非常细腻、严格的。

大家一定要注意，有效的市场经济，一定是建立在有效的监管之上的，没有法律规章制度，没有这些东西，那么这个市场是不可能有效运转的，而美国的监管程度之高、之深，我刚才举的例子，已经跟大家说了一下。

刚才说到了监管的这些机构，还有另外一个机构，刚才我说的，这个机构叫什么呢？英文叫OMB，就是预算与管理办公室，这个办公室在哪儿呢？被设在白宫，美国白宫下属的一个办公室。但是这个办公室的主任，他是正部长级，这个机构的权力非常大。他管两件事，什么事呢？第一美国所有的预算是由这个办公室提出的，总统的预算，你看叫预算与管理办公室，总统的预算是由这个办公室提出的。美国非常有意思，总统提出了预算，国会去通过，国会只能通过或者不通过，多数人认可就通过，多数人不认可不通过，那行，我再提一个预算。预算与管理办公室，总统的预算是由他提出来的，美国联邦政府支出的财政数量是占他们GDP的20%，中国中央政府的预算占我们GDP的比例不到20%，美国底下县、市的政府预算全部加起来，占到他们GDP的35-37%，远远高于中国。美国十块钱里就有四块钱是中央政府花的。这个机构不但管预算，还管一件事，所有政府管制，所谓红头文件，这个东西都要经过谁来审定呢？都要通过这个办公室来审定。

你想一想，美国每年有这么多的政府管制条例，多少呢？每年通过的各种各样的监管条例是4500个。在过去的25年间，通过了多少呢？大家想一想，几万个条例，打印出来，他们说是几十万页。美国一年通过一百多部法律，一届国会是两年，一年的政府管制条例是4300-4500个，你想想作用是非常大的。为什么美国的律师发达，律师就是帮助你解读这些政府条例，出了事之后你怎么跟政府打官司，怎么钻空子。美国的律师占全世界律师的比重，大家猜一猜有多少，占全世界律师的1/3以上，美国的人口是三亿，只是世界人口的不到5%，它的律师数量占世界数量的35%，为什么？就是因为它的管制条例太多了，需要律师去做这些事。大家记住这个机构，就是预算与管理办公室。这个机构的作用如此之大，以至于很多人说预算与管理办公室是美国的一个超级政府，有人提出要改革它，但是这套制度，大致来说还是比较有效的。

去年法国前总理诺思潘经济顾问访华我们聊起来，他说欧洲现在就在研究美国的OMB这个机构，欧盟最后也好像要参观这个东西，要成立这么一个机构，要学习美国，这很有意思。这些机构，我刚才说了四十几个机构，可以搞联邦管制条例，同时又有一个机构来审批、审核。另外一个权力，你以前通过的这些条例，我可以废除，宣布无效，或者是要求你改变，这就是美国整个管制机构的机制。

说到经济政策，美国政府管制和经济政策是有区别的。政策是一时的，出了事马上就弄，而管制条例一旦出了以后要改变它是非常难的。利率可以今天涨明天跌，但是那个条例一旦产生这就很难了。我刚才介绍说我研究制度经济学，这里面有一个概念，“制度惯性”，也就是说这个制度一旦确立了，你要改变它就难度比较大了。说到这里我想到了一个例子，这是英国的例子不是美国的例子。英国的议会辩论，进到议会里边上有一个台阶，从这儿下来拐一个弯再下来，是一个木制的扶手。结果有一个新当选的议员，有一次从那里走，发现那儿老是站着一个工作人员，他就不理解了，问那个人站在那里干什么的，其他一个人回答说我也不知道，问老议员说我当议员时那个人就站在那里，也不知道干什么的。那就查吧，后来一查才知道，二百年前议会刷了一遍油漆，刷在扶手上的油漆老是不干，这些议员从那里经过老是擦在手上，于是临时雇了一个人站在那里提醒大家，这个位置一站就站了二百年。也就是说一个事情发生了，就有了一个惯性，就成为一个职务就拿工资了，就有既得利益在里面了。

政府管制是有惯性的，政策是可以经常变的，这是我要跟大家说的。货币政策、预算政策、税收政策、汇率政策，这是几个非常重要的政策。这里面有一个大的问题，最近大家可能也知道，就是汇率政策，美国一再强调人民币高估，要跟我们谈一谈人民币的汇率问题。这个问题我就不多讲了，因为这本身就可以做一个讲座，中美之间的七大问题，这是其中之一吧。还有经济管制、健康与安全管制、金融管制、反托拉斯、社会保障、贸易政策、对发展中国家债务政策，这11个所谓的美国政策，是《美国九十年代经济政策》书中提到的美国经济政策的内容，这里面的经济政策实际上它已经包含，这是广义的经济政策，包括了我刚才说的那些政府管制内容，比如说金融管制、反托拉斯、社会保障等，实际上已经把那些管制的内容都放进去了。

属于政府管制范畴的内容，经济管制、健康与安全管制、金融管制、反托拉斯、社会保障政策。我说一下反托拉斯吧，实际上这是一个反垄断的机构，他们有一个反托拉斯法，真正执行是美国的司法部。美国的机构很有意思，说起来是司法部，但是实际上它管的那些事和咱们的司法部很不一样，他们司法部部长的名字也很有意思，翻译过来就是"总检察长"，提起公诉是他来干，比如说微软美国说它你造成了软件行业的垄断，怎么办？我来起诉你，谁起诉呢？美国司法部起诉，它有一个检察机关的含义在里面。还有美国的财政部，这个部也很有意思，