汪玉凯：民生问题的政治解读

温家宝总理在2007年3月16日“两会”后的记者会上回答记者提问时所做出的一系列重要判断,值得我们高度关注。比如，中国的腐败现象接连不断地发生，而且越来越严重。他强调中国要依靠政治体制改革来遏制腐败；“民主、法治、自由、人权、平等、博爱，这不是资本主义所特有的，这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果，也是人类共同追求的价值观”；他强调，在社会主义初级阶段，中国要完成两大任务，进行两大改革。两大任务是：“集中精力发展社会生产力，推进社会的公平与正义”。两大改革是“推进以市场化为目标的经济体制改革；发展民主政治为目标的政治体制改革”。

笔者认为，温家宝总理的上述论述，决不是随机而发，而是经过深思熟虑的重要价值判断。这些分析和判断，对我们理解新的历史条件下的民生问题以及民生问题的解决具有十分重要的意义。

下面，我想从另一个角度谈一些对民生问题的看法。我的总体看法是，中国的民生问题表面上看是经济问题，社会问题，但实际上是政治问题。所以我发言的题目就叫《民生问题的政治解读》。

一、民生问题实质上是一个政治问题

应当说，民生问题首先表现为社会问题、经济问题。现在老百姓关注四大问题：教育、医疗、住房、就业。这四个问题基本都是社会层面、经济层面的问题。但是这些问题的解决，在中国目前的体制政策环境下，我认为首先是一个政治层面的问题。如果不从政治层面思考和解决问题，这些社会问题、经济问题是解决不好或者解决不了的。为什么呢？我想至少有三方面的理由：

第一，这些看起来属于的经济、社会层面的民生问题，它后面直接关联的，是与政府的公共服务有关。民生问题解决的好与不好，都与政府在一定时期的公共服务提供能力有关，也与政府自身的行为有关。一个政府行为规范，公共服务意识、公共服务提供能力强，围绕民生问题反映的社会问题也许并很突出。因为政府的行为和能力容易受到民众的认可。反之，则可能是另一种状况，所以，我们说民生问题不仅仅是个经济问题和社会问题，它也是一个政府提供公共服务能力和行为问题，这实际就上升到了政治层面。

第二，表现为经济、社会层面的民生问题，也与一定时期社会的公平、正义有密切的关系。如果一个社会公平正义度比较高，即使这个社会的经济能力有限，社会利益分配得比较合理，那可能老百姓的怨声还不至于很高；如果说这个社会不能体现公平、正义，社会利益分配又明显不公，即使经济发展水平比较高了，民众的呼声仍然会很高，甚至成为社会凸显的焦点。从这个意义上说，中国过去28年的改革开放，广大民众确实从改革中获得了实惠，但为什么到今天，民生问题如此凸显，并成为人们普遍关注的问题，非常值得我们深思。

第三，这种经济、社会层面的民生问题，也与一个国家和政府在一定时期的制度安排有关。这就是说，这方面的制度安排得合理不合理，得当不得当，就不是一个简单的社会、经济问题，而首先是一个政治问题。因为这种制度安排的后面，直接反映着政府的价值追求和治国理念，也反映着一定时期的政府的政策导向，这些都是其政治意志的直接体现。因此，围绕民生的制度安排，决不仅仅是一个制度设计的方法问题，是一个重要的政治价值的取向问题。基于以上三个理由，我认为民生问题归根结底是一个政治问题。这是我谈的第一个观点。

二、民生问题的凸现，与我国政治体制改革长期滞后有关

值得我们重视的是，目前我国民生问题的凸显，除了经过28年的快速改革开放，经济社会利益格局所发生的变化等多种原因之外，也与我国在政治层面的改革整体滞后有很大的关系。关于这一点，我们也可以从四个角度进行分析。

第一，如果把过去这28年中国的发展，作一整体分析就会发现，我国过去28年的发展结构有明显失衡的问题。也就是说，过去28年我国的经济发展、社会发展和政治发展这三者之间并不是一个平衡的状态，而是一个失衡的状态：经济发展最快，社会发展相对缓慢，政治发展明显滞后。这种发展结构本身的不合理或失衡，使得民生问题发展过程中遇到的一些体制、制度、机制方面的问题，非但得不到及时的解决，反而越积越深，最终都以民生问题的形式凸显出来。在这些体制、制度问题中，许多都与政治层面、特别政治体制层面的某些问题有关。其中有关公民利益诉求的表达，就是一个比较突出的问题。如果我们的政治生活中，公众利益的表达渠道不畅，形式过于简单，或者一些涉及公众切身利益的问题虽然突出了，但没有引起个有关方面的高度重视，不能采取有效的措施予以解决，都可能引起社会公众的不满。这些问题，显然已经超出了民生的范畴。

第二，造成民生问题凸显，在很大程度上也与腐败以及由此形成的“权力资本“对社会利益不合理的瓜分有关。应该看到，我国过去28年的改革开放取得了巨大的成就，但在这个过程中，也造成大量的国有资产的流失。国有资产流失的原因也许很多，比如管理不善，浪费，为了吸引外资，过多地给外商让利等，还有一个重要渠道，就是被腐败、权钱交易为代表的权力资本瓜分了。在这方面，经济学界有很多系统的分析和研究。可见，”权力资本“在国有资产的流失中，扮演了非常重要的“角色”。我看到一个资料上说，目前全国拥有个人资产在一亿之上的人群中，绝大多数人都具有一定的权力背景。如果这资料反映情况是真实的话，就足以说明这方面问题的严重性。这也说明，在这么多的富人中，究竟有多少人是靠自己的勤劳致富的？不是说没有靠勤劳致富的，而是说在这些富人中有权力背景的人太多，这很不正常，大的权力背景，小的权力背景，从中央到地方，这些我想大家都会有这方面的感觉，我认为借助权力资本改变利益格局，很可能引发整个社会利益结构的失衡；利益关系失衡了，出现了这么多的弱势群体，他们没有能比较公平地享受对国家经济发展后的实惠。这同样值得我们深思。

第三，造成目前民生问题的凸显还与我们在解决民生问题方面的制度短缺有关。直到今天，我们仍然没有建立起比较健全、合理的社会保障制度，已有的制度覆盖范围很小，主要在城市，包括医疗、社会保障等，都在一个很小的范围内。事实是，随着改革开放的深入，数以亿计的农村人口涌向城市，这些农民工收入很低，人在城市，仍然过着农村人的生活。过去他们一家一户在农村，主要靠自己养老，自己保障，对国家社会保障依赖度低，但进城以后情况完全不一样了，他们要面对城市的物价、医疗、教育方面的高收费，而他们的收入绝对支撑不了这样的生活，抗风险的能力很差，这就使这些弱势群体在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖，而恰恰在这个时候，我们却不能给他们提供最基本的社会保障。

第四，民众缺少基本的利益表达途径和形式。我们知道，民生问题与公共政策制定过程各种社会群体的利益表达能力、机制、博羿等都有直接的联系。公共政策制定的时候，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，这些人群在公共政策制定中的声音越来越微弱，他们的利益受损以后又找不到正常的表达形式，这样就会引发一系列社会问题。很显然，中国目前民生问题之所以成为各方关注的焦点，与民意表达不充分，我们的公共政策制定系统中，缺乏系统的纠错功能，也有直接的联系。

三、民生问题的根本解决，必须推动政治体制改革

从上面的分析我们可以看到，解决民生问题，除了从经济、社会层面思考以外，必须从政治层面给予高度重视。换句话说，在中国目前的体制政策环境下，如果没有政治体制改革的推进，民生问题的解决是很困难的。在这方面，我们立即可以做的事情至少有三个：

第一，要下决心改进中国的公共政策制定。前面我们讲过，民生问题首先与一个国家的政府在一定时期的制度安排、政策设计有关，而我们现在公共政策制定中的一个突出问题是，部门主导。这种由部门利益主导的公共政策过程，很可能导致部门利益凌驾于公众利益之上。具体说，目前我国的公共政策制定过程，不管是立法机构立法，还是行政性法规的制定，一般都是由部门拿出最初的调研和立法方案，如果牵涉到相关部门的话，各个部门都要签署意见，进行无休止的协调，这个过程实际上就是一个部门利益博弈的过程。在这个利益博弈过程中，在一定程度上，不是对公共利益的博弈，而是对各个部门利益的博弈，最终博弈的结果，极有可能是各个部门都能得到关照，不要使部门利益受损。这样的公共政策过程，就使政策制定的周期很长，成本很高，而最终出台的这个政策，甚至可能是一个部门利益凌驾于公众利益之上的产物。所以，我们要解决民生问题，推动政治体制改革，如果不首先解决公共政策制定问题的话，其他问题很难真正得到解决。

第二，通过政治体制改革，强化民生问题的制度安排。只有合理的公共政策制定过程，才可能产生合理的制度。2006年中央决定在全国范围内建立最低生活保障制度，这标志我们在制度层面已经迈出了关键的一步。但我认为，包括中改院提出的公共服务均等化在内，决不意味着我们要在公共服务方面实行平均化，而是首先要解决最低生活保障待遇的有和没有的问题。比如说，经济发达的上海的农民，可以每月500元，那么青海的农民每月50元应不应该有呀？这就是说，我们在最基本的公共服务方面，首先要解决所有的公民的制度问题，这样才能体现社会的公平与正义。所以我理解的均等化，是这个意义上的，而不是说上海发达地方的农民和青海贫困地方的农民每月拿到最低生活保障待遇就应该是绝对平均的。这里要防止两种倾向：一是认为一个国家的人均收入在3000美元以下的时候，国家不可能把更多的钱用来增加民众的社会保障，这个时候国家主要要发展经济，等到人均收入到了3000美元以上，才能大幅度的增加。我的看法是，我们不能因为国际社会中的这种现象，掩盖我们过去在公共服务方面投入严重不足的问题；二是也不能因为要倡导公共服务均等化，而把社会成员的胃口调的很高。

第三，通过政治体制改革，加大反腐败的力度，遏制解决民生问题过程中的腐败问题。正像温总理讲的，解决腐败问题，关键要推动政治体制改革，解决权力过分集中，审批过多等等。而这些问题反映在解决民生问题方面，就是公共权力的滥用，通过公共权力与民争利。从根本上说，如果这些问题得不到有效解决，民生问题也是很难解决好的。

一个明显的例子是，过去我们也拿出过很多资金，支持三农，还有很多专项资金，如扶贫资金等。但是，在实施过程中这个资金链条是很长的，可能被层层截留，这些资金真正到了最末端的农民那里，可能被大打折扣。有一个案例说，某地方中央下发的扶贫资金是5000万，而到农民那里一调查，只有50万。可见，如果不从根本上解决公共权力的滥用，公共权力行使的非理性，再好的政策也很难得到实施。

第四，要真正解决民众的利益诉求和表达的问题。要解决民生问题，首先要敢于让老百姓说话，给他们充分表达的权利。这种权利是要通过一定的民主程序，一定的表达形式来维护的。特别要重视弱势群体在公共政策制定过程中的声音。在我们看来，中国的政治体制可以分为高端和低端，也可以叫上端和下端。下端是行政管理体制改革，上端是民主政治改革，我们不能光在下端进行改革，关键要解决上端中的民主政治的问题，这方面的问题在我看来更具有根本性。

有人说，党的十七大准备过程，就是新一代领导静悄悄地推进政治体制改革的过程，在某种意义上，我也认可这种看法。比如说，我们在一些地方示范党代表的常任制，在县级取消党的委员会中的常委制，2006年中央连续发布了三个有关改革县级以上党政领导干部的任用、回避、交流等重要文件，进一步完善了这方面的制度。特别是《党政干部选拔任用条例》中，规定县级以上党政领导人在同一个领导岗位上连任不能超过两届。这意味着今后我们在党内也将严格实行领导职务任期制。与此相联系，在十七大前的地方领导换届中，大幅度地减少党的副书记的职数，党代表的推选中，也充分反映党员的意愿。种种迹象表明，我们正在推行以选举民主和协商民主并重的民主政治制度。

通过上面的分析我们可以清楚的看出，中国民生问题的解决，如果没有政治体制改革的深化，这个问题是不可能真正解决的。

2007年3月17日北京