陈锡文：农村形势与农村政策

2008年11月6日晚，中央财政领导小组办公室副主任，中央农村领导小组办公室主任陈锡文在北京大学秋林报告厅做了题为农村形势与农村政策的报告会，这是北京大学国家发展研究院成立以来首场报告会。以下是报告会主要内容。

2007年10月中共十七大对如何夺取全面建设小康社会的新胜利做了全面部署，2008年是中国认真贯彻十七大决定的第一年，这一年又是一个特殊的年份，它距1978年十一届三中全会的胜利召开30年，距农村改革以及全国改革开放也整整30年。十一届三中全会在中国改革历程中具有里程碑式重大意义。首先，它对文革十年动乱进行了拨乱反正，恢复了我们党实事求是的路线，明确了党和国家以经济建设为工作中心的指导方针，做出了改革开放的伟大决策。其次，十一届三中全会形成了中共中央关于加快农业发展的若干决定的成果。2008年，党的第十七届三中全会将主题重新确定为研究农村改革发展的问题，这尤为引人关注。

这么重要年份和重要会议把中国农村改革发展问题作为主题原因有三点。第一，农业改革所取得的成就和经验对推动全局的改革发展有重要意义。中国的改革自农村发起，30年的改革不仅改变了农村的面貌，提高了农业生产力，而且使农民的生活水平得到了改善，这些经验和成就值得我们去认真总结，通过总结，把农村改革继续引向深入，促进农业经济社会实现又快又好的发展，同时也带动全局，进一步推进改革和发展。第二，尽管农村改革30年取得了巨大的成就，但农村经济社会发展还面临着诸多挑战。挑战既来自长期城乡二元经济结构所带来的体制问题，也来自当前出现的新情况。比如，中国经过快速的工业化和城市化，人口资源环境的约束不断加强，耕地越来越少，淡水越来越紧缺，污染越来越严重，国际市场农产品价格的变化使得中国利用国内国外两种资源面临困难。此外，工业化和城市化的进程使农村劳动力人口发生了大规模的转移，这对农村生产组织形式、农村社会管理带来了挑战。根据去年年底统计，外出就业的农民有2亿2千6百万人，全国劳动力有7亿5千万人，农村劳动力有5亿零3百万人，如此大比例农村劳动力转移，带来了所谓村庄空心化，农业兼业化，农民老龄化的问题。第三，从全局看，十六大所提出的到2020年，实现全面建设小康社会宏伟目标的任务十分艰巨。当年邓小平曾提出，小康社会的建立有两个主要指标，即GDP比1980年翻两番和人均GDP达到800美元。而根据十六大报告，全面建设小康社会应该是惠及十几亿人口的小康，因此不能够使用平均数的概念，只有中国人家庭基本实现小康才可以称为小康。现在距离2020年只剩下12年，能否实现目标，关键在于农村。2003年1月8日，在中央召开的农村工作会议上，胡锦涛提出了“两句话纲领”，第一句话是，全面建设小康社会最艰巨最繁重的问题在农村；第二句话是，必须把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。

十七届三中全会关于推进农村改革和发展的若干问题的决定分为六个部分、三大板块，第一大板块是总论，即第一部分和第二部分，对三十年农村改革开放进行了回顾、总结和展望。第二大板块对推动农村发展的主要任务进行部署，分别从三个方面进行了说明，即决定里面的第三部分、第四部分和第五部分。第一项任务是继续推进农村改革，重点加强农村各项制度建设，提高农业生产能力；第二项任务是在目前国际农产品市场不利变化的背景下，加快现代农业的发展，提高整个农业的综合生产能力，满足经济发展和人民生活水平提高的要求；第三项任务是加快农村公共事业的发展，实现基本公共服务的城乡均等化，推动农村社会的全面进步。第三大板块强调，推动农村的发展，需要加强党对农村的领导，从政治上提供保障，具体包括三方面的内容：理顺党领导农业农村工作的体制和机制；加强基层组织建设，基层干部建设，农村党员队伍建设三大建设；加强农村党风廉政建设。

以农村层面而言，县以下有3万4千个乡镇，63万个村民委员会，300多万个村民小组，它们的发展水平、管理水平、生活水平都存在比较大的差距。决定中主要讲了两方面大问题，即如何看待30年农村改革的成绩以及当前农业农村发展面临哪些突出的问题。首先来看取得的成绩：第一，农村体制改革取得了很大突破；第二；中国农业生产能力有了明显提高；第三，农民的收入和生活有了明显改善；第四，民主、法制、精神文明建设有了进步；第五，党的执政地位有了很大巩固。陈锡文主要论述了农村改革取得的前三个成绩。

第一个成绩是农村体制改革所取得的突破。首先，针对人民公社的高度统一，家庭联产承包责任制在包产到户是应该“姓社”还是“姓资”的争议中不断推进。1983年，中共中央一号文件解决了这一问题，提出家庭联产承包责任制是党领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义合作社理论在当代中国的最新实践，于是确立了农村家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制。发展到后来，以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制作为农村基本经营制度被写入了宪法。这一重大变化带来了两个制度创新：一方面，破除了人民公社制度，形成了农村经营体制；另一方面，通过撤社建乡，成立居民委员会，形成了农村基本政治制度即基层的民主政治制度。

其次，进行了农产品统购体制的改革。计划经济时期，农产品短缺，实行的是统派购制，国家分派到每个村的任务必须完成，完成后的可以自己消费，如果还有结余，可以卖给政府或者在市场上进行买卖，属于统购产品的只能卖给政府，属于派购产品的允许通过市场上行买卖。但面临的问题是，属于统购产品的种类数量非常庞大，从1953年开始的棉花统购，1954开始的粮食统购，到1962年总共有240多项产品被纳入了统购范围，1978年还有174项属于统购范围。因为统派购制不能反映市场价格，所以通过这种制度从农业、农村中提出了大量资金来支持工业化、城市化建设。一直到1986年，中共中央一号文件才取消了粮食统购体制，采用订购制度，但依然还是政府定价。到2004年，中共中央一号文件才明确提出放开粮食市场。这个过程中所发生的变化是惊人的，虽然土地减少了，但是粮食的种类品种都丰富了，其原因在于，农产品市场在资源配置中发挥了基础性的作用，使资源各得其所，实现因地制宜的生产。

第三项制度改革是提出了有关政府和农民之间经济利益的税费改革。上世纪90年代的大多数年份，中共中央办公厅每年出两份通告，上半年一份，下半年一份，标题为由加强农民负担引发的恶性案件，指的就是征收农村税费过程中的简单粗暴行为造成的农民死亡（主要是自杀）。中央想了很多办法来减轻农民负担，但效果都不大。到了90年代末，中央下定决心，釜底抽薪，对农村地区实行税费改革。1999年，农民可统计的负担有13项之多，总额有1250亿元，4项国家税：农业税，农业特产税，生猪屠宰税，牧业税，共400亿元；8项是三提五统：“三提”是指承包土地，要交的三项提留，包括村里收取的公积金，公益金，共同生产费，总计200多亿元。“五统”是指农村教育统筹，农村计划生育统筹，农村民兵训练统筹，农村架桥修路统筹和优抚对象补助，共400亿元；另外一项是“两工折款”，即免费劳役，分为两类（义务工和积累工）。在实行家庭联产承包责任制后，一个劳动力每年承担25个工作日左右。但是在实行家庭联产承包责任制后，农民有了就业的自主权，因此就出现了用钱代工的现象，这笔款项为100多亿元。关于税费改革方案制定，中央提出了三句六个字要求：减轻，规范，稳定。“减轻”是要减轻农民负担，“规范”是指只允许收税，而不能乱收其他费用，“稳定”是指制度设计好，如果运行通过实验可行，那么这个制度就应当稳定下来执行。第一步目标是规范税制减轻农民负担。实行新的税费方案后，农业税从3%上升到7%，三提五统全部取消，村里的提留改为了农业税正税的附加，附加为正税的20%，即农民总共只需交纳8.4%的税，1250亿元的负担因此减少到600多亿元。进入新世纪后，伴随着经济发展的加快和财力的增加，制定了第二步目标，既逐渐降低农业税直至最后取消。2004年中共中央一号文件提出全国农业税降到2%，黑龙江和吉林作为试点全面取消农业税。但最后共有9个省市不需要中央补贴，完全取消了农业税。2005年，农业税又降低了3个百分点，全年共有27个省市自治区提出取消农业税。到了2006年，人大常委会经过研究，决定从2006年开始废止农业税条例，从此，农民种地不交税。中国农业税从公元前594年鲁宣公正式实行以来，至2006年完全取消，整整存在了2600年，这一措施极大的鼓舞了农民的积极性，也极大的惠及了广大农民。

最后是建立了对农民直接补贴的制度。2004年中共中央一号文件提出对种粮农民进行直接补贴，对农民购买粮食进行补贴，对购买大型农机具进行补贴，以及因能源价格上涨对生产资料综合价格进行补贴，到目前为止，这四项补贴合计1080亿元。

第二个成绩是农业生产力的提高。1978年全国粮食总产量6095亿吨，去年全国粮食总产量达到了10032亿吨。考虑到耕地面积不断的减少，单位亩产增加更快，按播种面积计算，去年单位亩产317公斤，比1978年增加了88%，这种快速发展为畜牧业的成长发展奠定了坚实的基础。

第三个成绩是农民收入和生活有了明显改善。1984年，中共中央4号文件做出加快社会企业发展的决定，使乡镇企业异军突起，同时上世纪90年代起的民工潮成为推进工业化、城市化不可或缺的重要力量。2004年中共中央一号文件明确提出，进城务工的农民是产业工人的重要组成部分，从产业来看，农民工的贡献巨大。这些变化也给农民就业、收入结构带来了巨大变化，农民收入增长迅速，去年人均纯收入为4140元，扣除物价的影响，与1978年人均收入134元相比，年增长率达到了7.5%。与此同时，农民生活水平也得到了提高，比如社会事业的发展使得与农民自身利益息息相关的8件大事得到了解决或改善。8件大事中的4件是硬件方面――“路电水气”，即乡村道路，农村电网，安全饮水和沼气。从乡村道路发展来看，87%的农村可以通公交班车；关于农村电网，从1998年以来，总投入超过了3000亿元，基本实现了与城市同网同价，现在农村电价是5角7分钱到5角8分钱，比90年代中期农村最高电价的8.05元减少15倍；农村饮水困难的问题基本得到解决，现在关键是饮水的安全质量问题，农村饮用水中矿物质含量还比较高，含有重金属和寄生虫。另外4件大事是软件方面――教育、卫生、文化和社会保障。教育方面，农村教育已经实行了九年义务教育，教科书全部免费，对家庭有困难的学生给予生活补助。决定还提出要发展农村中等职业教育。卫生方面，从2003年起，建立了新型农村合作医疗制度，当初的筹资标准为30元，其中农民自己交10元，中央政府和地方财政各交10元。到了2005年，筹资标准增加到了50元，其中农民自己交10元，中央政府和地方财政各出20元。2007年又提出将筹资标准增加到100元，并于2008年开始实行，其中农民自己交20元，中央政府和地方财政各交40元。文化方面，农村文化贫乏，国家也在尽力开展三个工程，即广播电视村村通工程，农村电影放映工程，农村农家书屋工程。农民近年来最高兴的一件事情就是农村地区实行了最低生活保障制度，从2008年9月的数据来看，农村共有3550多万人纳入了该系统。

以上这些取得的成就是实实在在的，但是不能说没有问题，决定提出了四大挑战和问题。

第一，当前农村体制机制还不健全。以经营体制为例，从制度本身看，其巩固性还有所欠缺，家庭联产承包责任制从规定15年不变到规定30年不变，但事实上它往往总在变，农民的承包经营权还没有得到很好的保障，即使制度巩固性加强了，农民依然面临着未来收入的不确定性。农业面临两个风险――市场风险和自然风险，农民很难独立抵御这两大风险，从以往经验来看，所有小农为主的国家，都在发展政策指导下的，以农民为主体的专业合作制度，虽然中国农民组织化制度很好，全部归属于村委会，但是村委会更多的是一种内向型、管理型的组织，农民不仅需要这种组织，更需要外向型、经营型的组织，因此，家庭承包经营进行了三十年，农民依然在单打独斗，从2007年7月1日起，《中华人民共和国农民专业合作社法》已经实行，明确了对农民专业合作社的税收优惠政策。