哈耶克：民主向何处去？

（邓正来译）

*本文是我于1976年10月8日在公共事务学院（New South Wales, at Sydney）所做的一次讲座的文稿。

一

民主概念(the concept of democracy)有一种含义，也就是我所谓的那种原初且真正的含义；正是因为民主有这样一种含义，我才把它视作是一种值得为之奋斗的崇高价值。事实证明，民主并不像人们曾经希望的那样是一种可以防阻专制和压制的特定手段。不过，作为一种能够使任何多数否弃它所不喜欢的政府的约定性安排，民主却有着不可估量的价值。?

正是基于这个原因，我才对思想界于晚近表现出来的对民主日趋丧失信心的现象越来越感到不安。我们决不能再对这个问题视之不理了，因为在我看来，这个问题已经变得愈来愈严重了：由于――也许部分是由于――民主这个魔术般的术语现在已经变成了一种包治百病的万能之药，所以人们从历史中继承而来的所有限制政府权力的措施也就变得毫无意义可言了。有时候，我们会有这样一种感觉，即世界各地的人民在今天以民主之名提出的各种要求之总合甚至使那些拥有理性和正义感的人都感到了一种惊恐，以致于任何反对这种民主的严肃措施都变成了一种真正的危险。但是值得我们注意的是，从今天的情势来看，致使人们不再信奉民主（亦即按照这种方式对内涵做任意扩展的那种民主）的并不是基本的民主概念，而是那些随着时间的推移而不断被加诸在民主这个原初概念（亦即意指一种特定的决策程序的原初含义）之上的附加意涵。实际上，现在发生的情况就是一些论者早在19世纪的时候所理解的那种民主。一种原本有助益于人们达致那些能够得到人们广泛接受的政治决策的方法，现在却变成了强制推行实质平等之目的的藉口。?

民主在上个世纪的出现，致使政府的权限范围发生了决定性的变化。众所周知，数个世纪以来，人们一直在努力限制政府的权力；而且宪法的逐渐发展也都是以服务于这个目的为旨归的。然而，人们却在突然之间相信，经由选举产生的多数代表对政府所施以的控制足以使任何其他限制政府权力的措施成为多余之举，因此，人们完全可以否弃在历史的长河中逐渐发展起来的各种宪法保障措施。?

就是在这种情形中，无限民主(unlimited democracy)应运而生了――正是这种无限民主而非正义的民主(just democracy)构成了当下问题的症结之所在。在今天的西方国家，我们所知道的各种民主制度或多或少都是无限的民主制度。但是我们必须牢记这样一个要点：即使我们现在所拥有的那些特定的无限民主制度最终被证明是一种失败之举，这也未必意味着民主本身就是个错误，而只能够表明我们尝试或实践民主的方式发生了差错。尽管我个人认为对那些被公认为需要政府采取某种行动的问题进行民主决策的做法乃是一种不可或缺的和平变革方式，但是我还是觉得，如果在一种政府体制当中，任何即时性多数(any temporary majority)可以把它所偏好的任何事情都确定为受其控制的“公共事务”，那么这种政府体制就是一种极其可憎的制度性安排。?

二?

最初，“权力分立”原则(the principle of the “separation of powers”)乃是人们针对民主政府的权力所施加的一项最重要也是最伟大的限制性措施，但是后来却因一种全能代议机构的兴起而被取消了。我将在本文中指出，问题的根源乃在于所谓的“立法机构”( “legislatures")――亦即早期主张代议政府的理论家(特别是约翰・洛克［John Locke］)所构想的只能够制定严格限定的狭义法律的“立法机构”――已经变成了一种无所不能的政府治理机构。在这种情形下，“法治”(the “Rule of Law")或“法律下的政府”(“Government under the Law")这一古老的理想也就被摧毁了。享有“最高权力”的议会，为了继续得到多数的支持，居然能够去干多数代表认为有利可图的任何勾当。?

但是，把经由选举产生的多数代表所做的任何决议都称作“法律”，并把他们发布的所有指令都描述成“依法治理”――这些指令实际上只是一些特别有利于某些群体或特别不利于某些群体的指令，却是一个糟透了的笑话。事实上，这只是一种“无法治理”(lawless government)。尽管无限民主这种政体的原理主张，只要政府的行为得到了多数的赞同，那么法治也就得到了维护，但是我们必须指出，这种主张纯属是在玩弄语词。一如我们所知，法治之所以被认为是一种保护个人自由的措施，实是因为它意味着，只有在要求人们遵循一般性的个人行为规则（亦即在无数的未来情势中平等适用于人人的规则）的时候，强制的实施才是许可的。专断的压制――即多数代表所制定的任何规则都未加限制的那种强制――可以说与任何其他政体的统治者所采取的专断行动并无二致。不论它要求把它所憎恨的某个人烫死并予肢解，还是要求剥夺他的财产，从这个方面来看，最终的结果都是一样的。尽管人们有充分的理由在有限的民主政府(limited democratic government)与非民主的政府(a non-democratic government)之间选择前者，但是我却必须承认，在非民主的但却是法律下的政府(non-democratic government under the law)与无限的(因而在实质上是无法的)的民主政府(unlimited ［and therefore essentially lawless］ democratic government)两者之间，我更倾向于前者。法律下的政府，在我看来，乃是一项更高的价值，而且在过去，人们曾经希望民主这种监督机制所能够维护的也正是这项价值。?

我坚信，建议进行一场我对当下民主制度的批判将会导向的那种改革，要比那种旨在满足由各个利益群体拼凑起来的多数之意志(the will)的现行安排更能够切实地实现大多数公民的共同意见(the common opinion)。?

当然，这并不意味着经由选举产生的人民代表在指导政府治理方面主张享有最终决定权的民主要求，会少于他们在确定何为法律的方面所主张的要求。历史发展的大悲剧就在于：这两种截然不同的权力被置于了同一个代议机构的掌控之中，因为在这种情形中，政府也就不再受法律的支配了。事实证明，英国议会(the British Parliament)成功地宣称自己拥有主权性权力进而能够在不受任何法律支配的情况下进行治理之际，就是个人自由和民主的丧钟被敲响之时。?

三?

从历史上来看，上述发展趋势也许是无从避免的。然而，从逻辑上讲，它却没有什么说服力可言。实际上，想象事态依照不同的方向发展，并不是一件困难的事情。在18世纪，亦即当英国的下议院成功地掌控了对国库的排他性权力的时候，它实际上也由此取得了对政府的排他性控制权。如果当时的英国上议院能够在承认下议院的上述权力的时候以它自己对法律(亦即限制所有政府权力的私法和刑法)的发展享有排他性权力为条件――这种主张与上议院作为最高法院的事实并不冲突，那么政府治理机构与立法机构之间的界分也许早就确立起来了，而且通过法律对政府施以限制的做法也会妥切地存续下来。然而从政治上讲，把这种立法权力赋予某个特权阶层的代表去掌控的做法在当时却是不可能的。?

一如我们所知，在现行的各种民主制度中，享有最高权力的代议机构在制定法律的同时还在指导政府；需要指出的是，这些民主制度之所以享有这样的权力，实是一种幻象所致。这种幻想虔诚地以为，这样一种民主政府会切实地体现人民的意志。当然，对于制定严格意义上的法律（亦即原初意义上的那种法律）的民选立法机构来说，这种想法也许是有道理的；这就是说，这种想法对于那些经由选举产生的、权力仅限于制定普遍的且旨在严格界分个人的控制领域和适用于无数未来之情势的正当行为规则的立法机构来说可能是有道理的。这是因为一个社会完全有可能就那些调整个人行为且防止大多数人通常都会碰到的冲突的规则形成一种占据支配地位的意见，而且多数的代表也可能就此达成一种一致的意见。据此我们可以说，肩负这样一种明确且有限任务的立法机构有可能反映多数的意见――而且由于这种机构只关注一般性规则，所以它也就无甚理由再去反映特定利益群体在具体问题上的意志了。?

然而，制定上述严格意义上的法律的工作，却是那些被我们在今天仍然称作“立法机构”的代议机构所承担的最小的一部分工作，因为政府治理工作才是它们关注的根本之所在。正如一位研究英国议会的敏锐的观察家在70多年以前所指出的那样，“对于法律人的法律(lawyers' law)，英国议会确实既无时间也无兴趣”。从今天的情势来看，世界各国的代议机构所确立的程序、所形成的品格以及所进行的活动，确实都是由它们所担负的政府治理任务所决定的，因此我们可以说，这些机构之所以具有“立法机构”之名，已经不再是因为它们制定法律了。这二者之间的关系正好被颠倒了。今天，我们之所以在实践中把这些机构所达成的每一项决议都称作是法律，完全是因为这些决议源出于一个立法机构所致――然而这种机构也许根本就不具备制定一种一般性的正当行为规则的品格；值得我们注意的是，在一个自由的社会里，政府所拥有的强制性权力应当只限于实施这种一般性的正当行为规则。?

四?

需要指出的是，由于这种享有最高权力的政府治理机构所达成的每一项决议都具有“法律效力”(“the force of law”)，所以它采取的政府治理行动也就不会受到法律的限制。更为严重的问题是，这些机构甚至都不需要在得到人民之多数意见的授权的情况下进行治理活动。事实上，支撑一个全能之多数的成员的理据，完全不同于支撑一个真正的立法机构采取的行动所赖以为基的多数的那些理据。投票赞成一种权力有限的立法者，就是要在保障一种整体秩序(亦即产生于自由的个人之决策的那种整体秩序)的各种可能方式之间做出选择；而从另一个方面来看，投票赞成一种有权给予特殊好处而自身又不受一般性规则约束的机构的成员，其情形就全然不同了。正如我们所知道的那样，在这样一种按照民主方式选举产生的拥有着给予某些特定群体以特殊好处和把特殊的负担强加给某些特定群体的无限权力的机构当中，多数只有通过下述方式才能够形成，即在牺牲少数人的利益的情况下给予无数特殊利益群体以特殊好处进而贿买到它们的支持。?

在这种情况下，一个成员威胁不支持多数甚或不支持一般性法律实在是一件轻而易举的事情，因为他对这种一般性法律的赞成乃是以其他群体对他所在群体做出特殊的让步为前提的。因此，在一个权力无限的机构里，决策都是以一种约定俗成的充斥着敲诈和腐败的做法为基础的。长期以来，这种做法一直被公认为是这种体制中的一个部分，即使是最优秀的人士也无力摆脱这种做法的影响。?

由于在大多数情形中，多数成员只知道他们把一些未经明确界定的用于实现某种界定不明的目的的权力(ill-defined powers)授予了某个机构，所以那些有利于特定群体的决策也就与多数对政府行动之主旨所达成的一致意见之间没有什么关系可言了。就绝大多数措施而言，大多数投票者既没有理由赞成这些措施也没有理由反对它们，除非他们知道，作为他们对那些提出这些措施的人给予支持的回报，他们可以获得这样一种允诺，即他们自己的某些愿望也可以得到满足。显而易见，正是这种讨价还价过程的结果，被夸大成了“多数之意志”(the will ofthe majority)。那些在今天被我们称之为“立法机构”的机构，实际上是一些一直在对特定措施进行决策并且授权强制实施它们的机构：对于这些特定措施，多数内部根本就没有达成过真正的一致意见，而多数之所以支持这些特定措施，实是因为交易所致。因此，在一个主要关注特定事务而非原则的权力无限的机构里，多数并不是以意见一致为基础的，而是经由彼此惠顾的特殊利益群体之聚合而形成的。?

从表面上看，这里存在着一个颇为矛盾的事实，即一个名义上权力无限的机构――其权力范围并不只限于制定一般性规则或者并不依赖于自身所承诺的对一般性规则的遵循――必定是极其软弱的，而且还必定是以那些千方百计要谋取政府控制之物品的派系群体的支持为基础的。