公共行政的哲学基础及全球发展

时间：2002年5月21日 19：00

地点：三教

公共行政有不同的定义，其中最简单的就是“政府决定去做什么或是不做什么”。在执行的过程中会形成一些组织上的问题，从而产生公共行政的次领域，如公共政策、组织设计等。政府应该做什么与不应该做什么，它的内容包括：一是要有很高的生产力（Productiity），政府应该尽可能的把整个社会的生产力发挥出来，从而增进人民的福祉。二是要有效率（Efficiency）。除此之外，政府是否应该有某种天赋的使命。在生产力与效率提高的过程中会衍生出贫富差距的问题，所以我们期待由政府对此加以解决，即公平与正义（Jutice and Equity）唯有政府部门才可以维护，这是其责无旁贷的天赋使命。

那么政府存在的意义是什么？某一政府在生产力、效率与公平、正义间如何权衡和取舍，到底哪一个更为重要，这是讲座前一部分的主要问题。我认为，全世界较好的政府是那些能够根据自己的系络（context）将政府的定位想清楚（context不仅是环境，还包括历史、文化和制度的因素）。公共行政（Public Administration）解答政府存在的意义，作为一门较为成熟的学科，它的研究范围正是上述两个内容。新公共管理（New Public Management）研究的内容就是如何提升生产力与效率的问题，新公共行政（New Public Administration）探讨的主旨则是如何维系这个社会，增强公平与正义。二者关注的重点不同，前者关心的是如何用较小的投入来创造更多的产出；后者更关心的是在总量增大之后，大家分配这种成果是否是平均的，这体现了二者的价值不同。当前公共行政的内涵包括新公共管理与新公共行政，有人将新行政管理作为当前政府治理的新右派（New-right），新管理主义。传统的管理主义内容有X、Y、Z三种理论。X理论主要讲科学管理，如何将生产力与效率提升，例泰勒主义，将所有组织成员用科学的方法做最合理的规范，韦伯的官僚主义认为专业分工、层级清楚的组织生产力与效率最高。Y理论除了把每个人看作是新生产线上的螺丝钉外，认为员工还有感情，因而出现了行为学派，代表人物Maslow的需要层级理论，其观点是重要的先给员工定位，之后制定奖惩制度，领导与员工之间沟通的方式，只有将这些问题解决清楚，效率才能提高。Z理论是关于系统的理论，认为任何一个组织都要有开放系统的观念，系统有子系统与超系统。无论是XYZ理论都是为了满足提升生产力与效率这一目的的，三者出现的时间分别为1900年，1930年，1960年前后。新管理主义则是在Z理论之后出现的。新公共行政是在1970年左右出现，当时大家的信仰有过度偏向于生产力与效率的倾向，Waldo提出呼吁要同时解决公平与正义的问题，提出了黑堡（Blackburg）宣言。

我认为关于生产力效率与公平正义的问题很像是一个钟摆，以系络为判定标准，由于系络随时间的不同而变化，所以钟摆可以有不同的位置。最近二十三年来在政府治理的问题上钟摆荡在右边，即倾向于生产力与效率一方，也即新公共管理。1979年在英国讨论Thatcherism中，现象有以下七点：一是私有化（Privatigation）, 二是BOT，三是企业精神（Entreproneurial-ship），四是公私部门合产（Public-Private Coproduction），五是政府的重新建构（Reengineering Government），六是社区化（Communitariamism），七是第三党派的出现（Third Party Section）。这些做法主要的目的就是追求生产力与效率。当时的理论有下面几点：一是公共选择理论（Public choice）；二是委托代理理论（Principal-agency theory），这一理论无论最后的绩效如何，对当时的政府治理影响很大，政府部门可以看作是委托人，私人部门则是代理人；三是交易成本理论（Transaction cost），由于与私有部门合作有沟通成本，这是原执行公共事务是所没有的成本；四是信息成本（Information cost），这里面存在着信息不对称的问题，委托人知道的信息和代理人想要委托人知道的信息是不对等的；五是制度经济学（Institutional Economics）；六是法律经济学（Law Economics）；七是协约成本（Contracting cost）。

有了这些事实与理论，结果到底怎样呢，做了哪些调整。新政府管理观念上的调整有以下几点：一是以导航型政府代替了操桨型政府（steering-rawing）；二是以市场代替了管制（market-regulation），出现了解制，从政府部门解制交给市场；三是用授能型政府代替了服务型政府（empowerment-serving），除了让公众可以自己选择外，还要帮助他们得到他们可以选择的东西，由于随着越来越快的发展，在公众当中有越来越多不同的意见，如何使大家都能赞同政府的做法是政府的首要考虑，所以单纯的服务型政府已经不能适应公众的要求了，需要加以转变；四是以消费者导向代替官僚导向，前面我们提到了企业精神，政府要做的就是激发创新能力（innovation），对此讲述最清楚的就是Shumpeter，他认为把低产能资源调整变成高产能结果的就是企业，是有创新的企业，这不仅指的是私有部门，如果政府有这样的表现也是企业，这里的企业概念与现在的企业观念有些落差。不过问题的关键在于创新，而不在于是公有还是私有部门，为了做出区分，我们将具有企业精神的公有部门称做Public Entreproneurial-ship。什么样的组织有创新精神，这应包括三点，竞争、诱因与市场消费导向。通过竞争区分好坏，分出之后要有诱因制度来进行奖惩，此外还要与外在环境互动，互相回应。例索尼公司所做的收音机越来越小，原因就在于顾客需要，因而以顾客为导向而不是官僚导向去进行研发工作。有如某人办理申请证件，可能需要与此相关的材料十几种，如果由申请人自己到各个不同的部门办理，最后交到申请部门的话就是官僚导向，而如果申请部门将所有的工作都做好则是顾客导向。当然这需要科技，需要政府部门的电子化。五是以赚钱代替花钱，新政府管理认为除了省钱之外，重要的在于想办法赚到钱，这涉及到法律方面的调整。例在1992年的一本书《Reinventing Government》中有一个例子，政府采购需要新建一个游泳池，而当时恰好有奥运之后淘汰下来的游泳池，这样可以节约成本六七成。这不仅需要执行事务的公务员有这方面的智慧，配合公务员的新想法，还要有法令上的松绑。六是在危机管理上要用防御式管理代替治愈式管理（preventing-curing），要在危机发生之前做好预防准备，而不是危机发生之后单纯的加以治疗。七是以参与式管理代替层级式管理（participation-hierarchy）。