陈尧：利益集团与政治过程

世纪之交,国际思想界陷入一片凝重的氛围,几位扛鼎人物罗尔斯、诺齐克、德里达接踵辞世。国际社会不吝追思之辞,国内学界也不例外,而这些大家的遗作则再次引起学术界的关注。

二○○三年,国际学术界另一位重量级的人物,戴维・杜鲁门去世,国内学术界几乎无人知晓。作为经验主义理论的重要代表,在政治学、经济学、社会学等领域,杜鲁门享有很高的声誉。但是,他在中国国内的知名度却远远比不上另一位同姓的美国总统杜鲁门。尽管利益集团概念早已为人们所熟悉,但系统的利益集团理论至今未能引介国内。因此,政治学界有许多人知道本特利、杜鲁门等人的名字,却并不知晓他们的理论,且由于种种原因,利益集团研究在国内少有人涉足,因而,这位国际政治学界名望颇高的学者,在国内被忽视也就毫不奇怪了。

十九世纪末、二十世纪初美国政治学研究盛行规范的、制度的分析方法。在这一方法的关照下,人们对政府过程的规范化的、正式的一面的认识如此强烈,以致常常落入简单化思维的僵化过程:立法机关制定政策、行政机关执行政策、法院对政策执行过程中的争议进行仲裁。只有这些机关,并总是按照这样的顺序,构成了政府过程,这就是政府应该的活动。这样的描述或许过于简单,但阅读任何一本早期关于美国政府的教科书都会发现这并不是歪曲。但是,这种规范的制度分析,很快就显得捉襟见肘。政治生活的现实使得大多数人都清楚,法律和宪制结构对政府过程的理解是不完全的。

客观地讲,制度只是一种互动模式,它与社会中其他的活动模式只有程度上的区别。制度包括了较高程度的形式和稳定性,但其基本的构成仍然是人们之间的互动。宪法和其他法律赋予了政治活动以形式和稳定性。它们可以在一定程度上确切地描述政治。然而,在更多情况下,它们只是提供了部分或者只是在形式方面提供了一种解释,但也许这只是涉及期望发生的而不是现实中确实发生的。在任何情况下,对制度的正确描述仅仅从法律的角度是不够的,必须进一步观察现实生活中人们之间的互动。这就是政治利益集团存在的巨大空间。也正是从这里的分析中,我们不得不承认,政治利益集团不是现代政治活动的产物,而是早就存在于政治活动中。中国早期历史上的中央与地方诸侯之争、朋党之乱,无非是未能以学术化的语言记载下来的政治利益集团现象而已。人类实现需要的途径是多样化的,但是,最重要的实现利益的途径却是群体性的,也就是人只有在与他人的交往中才有可能最大限度地实现自己的利益。因而,人的联合行动被约翰・杜威看作是理所当然的。关于人类的交往活动或联合行动,是社会科学一个共同的核心命题。

近代研究利益集团较早的是美国的詹姆斯・麦迪逊,但他对利益集团并没有多少好感。在他眼中,利益集团是为某种共同的利益和情感的冲动所驱使而联合起来的一些公民,不管他们占全部公民的多数或少数,他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益。而且,麦迪逊更多地使用了“宗派”一词来表明他的倾向。

与麦迪逊对利益集团的憎恶不同,阿瑟・本特利对利益集团缺少了情绪化的态度,更多地将政治利益集团当作政治生活中的一种客观现象。本特利是二十世纪提出利益集团政治理论的第一人。在其名著《政府过程》(一九六七年)中,他将集团视为政治生活的“原材料”,社会是集团的复杂组合,政治行为是利益集团互动的结果,如果排除了集团便无所谓政治现象。除了集团所包括的复杂性以外,社会本身什么也不存在。政府过程实际上是一种经常性的集团行为,即集团之间的合作竞争、联合分裂和改革调整,最终构成了反映公众需求的政策。如果说社会是一幅拼图,那么利益集团就是拼图的制造者。

第二次世界大战以后,随着社会物质的日益丰富,各国政府在社会中的调节和再分配责任也随之增加,政府在经济发展中日益发挥积极作用,公共政策成为社会经济发展的关键变量。作为多元主义重要构成元素的利益集团,在政治生活中的日益勃兴引起了人们的深入关注。

直到今天,人们在谈论利益集团时,总是认为利益集团就是影响政府政策或政府官员的社会团体。按照杜鲁门的理解,利益集团,包括任何类似的团体,是指在一种或几种共同的态度基础上,为了建立、维护或提升具有共同态度的行为方式的团体。这种团体内部的交往引发规范或共同态度的反应,这些反应为团体成员提供了解释和评价事件与行为的参照系。从这个角度讲,所有的团体都是利益集团,因为它们是有着共同态度的团体。当利益集团通过任何一种政府的机构提出自己的要求时,就变成了政治利益集团。显然,利益集团是社会生活中的普遍现象,政治利益集团仅仅是利益集团的一部分,而不是全部。社会中任何团体都可能作为利益集团发挥作用,也可能作为政治利益集团起作用。寻求一种特别税则的经济团体如公司,就是作为一个政治利益团体在活动。同业协会、工会、爱好团体、官僚、政党、职业组织以及其他组织,都能够通过政府机构来实现自己的全部或部分目标。

许多人一谈到利益,总是与利己或自私相联系在一起,但实际却并非如此。利益是一种客观的存在,既可以是利己,也可以是利他的,或者有利于公共利益。对利益的态度决定了对利益集团的态度。对于社会活动中利益集团广泛存在这一客观现象,许多研究者持否定的态度,并把那些影响政府政策的利益集团称为压力集团。西奥多・洛伊在《自由主义的终结》(一九六九年)一书中,总结了对利益集团的主要批评:它扰乱和破坏了人们对民主的组织机构及其制度的期望,并表露出对民主的不尊重;它使政府变得无能,不能按照计划行事;它以关心管辖权限即由哪些采取行动的人做出决定来代替关心正义,使政府道德败坏;它运用非正式的讨价还价来反对正式的程序,削弱了民主的组织机构及其制度。如果说近代早期的利益集团给人们留下了消极印象的话,那么自上世纪七十年代以来,政治生活中发展得最为迅速的利益集团是公共利益集团。这些利益集团所主张的目标并非针对本团体成员的直接物质利益,而是表达其社会整体价值观的利益,如六十年代的民权运动、女权运动和环境保护运动。公共利益集团往往经历了一段发展过程,从街头抗议表达自己的主张转到政治体制中进行有组织的行动,而后又发展到一些新的领域,如残疾人权利、防止虐待儿童或家庭暴力、争取动物权利、同性恋权利等。

毫无疑问,利益集团的主要功能就是进入政治过程和影响政府政策。利益集团在政治生活中的活动几乎无孔不入。为了达到它们的目的和要求,政治利益团体寻求接近这些政府机构中重要的决策环节。利益集团作为政治参与的重要工具,通过这种工具,个人寻求对政治活动的影响,利益集团因而成为各个层次政治过程的核心。这种由大大小小利益集团所形成的公共领域具有积极的多元主义的意义,多元政治使各种不同的集团具有多个环节进入政府决策系统,产生一种稳定的理想的决策机制,并最终构成了代议民主政治的现实。

在杜鲁门杰出的、系统的研究带动下,研究利益集团的各种理论层出不穷,如彭德尔顿・赫林的社会波动说,罗伯特・沙尔斯伯利的交换理论,施茨奈德的政党利益集团论,林德布罗姆的结构主义说,西奥多・洛伊的利益集团自由主义理论,丹尼斯・尤多的社团权力论,曼库・奥尔森的理性选择论等。二十世纪五十年代成为利益集团理论的黄金时代。近年流行的新制度主义理论,同样将利益集团视为重要的制度因素。新制度经济学将利益集团视为制度演进过程中的一个基本单元。诺斯等人在对经济史的研究中认为,利益集团之间的博弈过程和结果与制度演进的方向紧密相关,如果说政府是游戏规则制定者,那么利益集团就是玩家。

不管理论如何构建,利益集团在政治生活中的真实存在及其影响不得不令人关注。有研究表明,大致有三分之二的美国人至少属于一个集团。相比之下,英国和德国大约有二分之一人口,意大利有不到三分之一人口,而墨西哥有四分之一的人口属于一个集团。而且,利益集团在政治生活中的活动十分活跃。二○○三年,笔者在澳大利亚时,曾经听说并亲眼观摩到了一个有趣的现象:澳大利亚的中小学教师联合会,每两年举行一次全国性的游行,该联合会的几乎所有成员都参加游行活动,游行的主要目的就是要求政府提高一定比例的工资。澳大利亚政府在每次游行之后,总是基本上满足联合会的要求。于是就形成了一种惯例,如果不举行游行,政府也就不会主动给教师提高工资。

作为一种客观的社会政治现象,利益集团活动在中国社会同样不可避免。如果说改革开放以前,中国社会的利益分化还不是十分明显的话,那么,进入改革时期后,利益集团已经成为社会中一种重要的影响力量。改革开放是从放权让利开始的,其中就隐含了承认社会中存在不同的利益主体这一事实。社会的发展重塑了整个社会结构,阶层与阶层、群体与群体之间在经济、社会方面的差异日益显现。共同的生产、生活过程以及由此形成的共同的态度,推动了一个个社会集团的产生,越来越多的社会成员以联合的方式组成集团表达自己的利益诉求。雨后春笋般冒出的协会、民间团体就是明显的证据。执政党第一次明确承认利益集团的存在,是在一九八八年中共十三届二中全会上,在全会报告中明确指出:在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。后来由于政治风波的发生,以及传统意识形态仍然占据主导地位,日益勃兴的利益集团的发展,反倒逐渐被掩盖了,成为一个“犹抱琵琶半遮面”的话题。

但是,意识形态的拒绝并不意味着事实的缺失,利益集团的存在及其活动并不需要任何证明,它本身就是一种人性的自然结合。利益集团在改革进程中不断发展、成长,一直在当代中国现代化迅速发展的表象下暗流涌动,并不时掀起一些波澜。甚至在一定程度上,利益集团塑造和改变着中国改革开放的进程。在中国当前的国企改革、房地产业改革、医疗事业改革等过程中,各种利益集团的博弈已经逐渐走到了前台,社会利益冲突将越来越激烈。从“体制外到体制内”的渐进式改革的思路决定了最核心的交易资源的重新配置必然放在改革的后期,尤其是产权制度改革阶段,这一阶段成为各利益集团争夺的焦点。有经济学者指出,由于缺乏产权的保障,近年来在征地过程中,农民的利益大约被剥夺了两万多亿元。越是到改革的后期,可供重新分配的资源也就越少。因此,各利益集团将动用各种手段来争夺最后的却是最有价值的份额。在许多利益集团眼中,十多万亿元的国有资产已经成为“最后的晚餐”。

显然,在当前中国的政治过程中,尤其是地方政府的政治过程中,一种类似于合作主义的利益集团影响模式逐渐开始浮出水面。在西方,利益集团一般具有自发性、对抗性特征,而且强调均衡和相互制约,政府只是超越于各种利益集团之上的调节者,公共政策基本上是各种利益均衡的结果。但中国的利益集团绝大多数由政府主导产生或得到政府的认可,官民之间的合作色彩较浓,利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟,具有明显的过渡性特点。特别是在一些地方政府的政治过程中,少数利益集团施加的影响甚至是决定性的,而且方式众多,包括游说、个人关系网络、求助领导人物、通过主管部门、借助媒体形成舆论、利用既定的规则惯例或者直接诉诸法律、集体性压力活动、参与或操纵选举等。这些按照功能分化组建的少数利益集团往往垄断了许多领域的政策输入,排斥其他利益集团影响政策的可能,从而独享有利的政策偏好。政府则借助少数重要的功能性团体,共同制定和实施公共政策,更快捷地实现特定的政治目标。作为对政治支持的回报,这些利益集团则在各自的领域中得到偏好性的政策和庇护,以实现自身经济利益或其他利益的最大化。新制度学派也认为,制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的,强势集团之所以能够决定制度演进的方向,又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持,与政府形成合作的关系。而社会中大多数潜在的利益集团,则始终游离于政治过程之外,除非多数群体的利益具有耦合性而形成强大的利益联盟,或者发生危机性事件时,人们之间或群体之间既存的互动模式被打乱,潜在的利益集团就会自发地、临时地形成组织,协同行动,表达其特定的利益诉求,或许可能在政策过程中得到偏好性体现。但是,由于体制内渠道的匮乏,这些潜在的利益集团既没有完备的组织形态,也没有固定的组织架构,只有极少数可能成为正式的利益集团。因而,少数功能性利益集团就成为决定许多政策尤其是地方性政策的重要力量。在当前以经济发展为绝对目标的政府战略取向中,