《村治变迁中的权威与秩序》（8）：村政的重建与村治的接续

当双村在告别了革命的终极关怀，重新与一个远比集体化的村庄共同体更为久远的历史大传统接轨以后，人民公社的全能型治理模式便失去了存在的基础，陷入空转。在这种情况下，村政以新的形式和符号化语言再一次地应时而生，成为了２０世纪末叶村庄社会的基本治理模式。但是，这一治理模式在双村的运行，既不完全是历史的简单回复，却也不是用那种“先行一步”的“无声革命”似的西化眼光所能够完全读懂的，应该说，在２０世纪这段所余不多的时间里，村庄政治因为力图要寻找它与新世纪和历史的最佳楔合点而呈现出了一种过渡态和模糊性，在这其中，现代性理念、国家和村庄社会的各自需求仍然是决定尚未成型的新村治模式的三种基本力量。

一、乡村体制的重建

当１０大队的干部们忙乎完了“分田”、“分地”、“分财产”之后，他们突然发现“领导”这个词的含义已经发生了极大的变化，因为在土地承包到户的情况下，需要干部领导，而干部又能够领导得了的事情已经不多了：大队干部对生产的规划成了“空对空导弹”；生产队干部不再需要为每天的出工，收工而吆喝，为派工和记工而奔忙；政治思想教育在缺乏对社员经济资源控制的前提下失灵了，至于阶级和阶级斗争的治理方式，也随着地主、富农分子的摘帽和农村社会分层的重新开始而消散于无形；村里的公益与福利事业，一旦没有集体经济的支撑，便也处于荒怠的境地。如果说，在这一切的变化发生之初，干部们因为忙碌于改革措施的到位而无暇顾及的话，那么，当变化的尘埃落定，新的制度逻辑开始发挥作用以后，习惯于无事不管，无事不揽的干部们就发现他们已经无事可管，或者说能够管得了的事情已经所剩无几。除了“催粮催款”、“刮宫引产”这些来自于国家层面的行政任务，村里的其他大小事务实际上都已经是“一切权力归农户”了。所以，土地下户虽然在政策语言上并未改变集体经济的性质，但是，它却使得集体经济成为一种虚拟的构置，并且使建立在它之上的全能型治理结构陷入了空转。

这种状况并非双村所独有，而是土地承包制改革给全国农村的治理格局带来的一种普遍性变化。事实上，面对着千家万户独立经营的个体小农，人民公社借助于土地集中、联合劳动和生产的指令性计划而构筑起来的全能型治理模式必然坍塌，国家不得不再度面临与分散的农户进行交易的局面。因此，重新铺设从县到农户家门口之间的权力管道，成为国家在实行了土地的家庭承包制改革以后的又一抉择。

１９８３年４月５日，磐石人民公社管理委员会更名为磐石乡人民政府，原公社所辖各大队管理委员会更名为村民委员会，大队所辖各生产队更名为村民小组。这一变更标志着在磐石实行了２５年的人民公社制度又重新被５０年代初期的乡（镇）村组体制所取代。对于自１９５８年以来基层组织结构的这一重大变化，这一次双村的干部们有了较为充分的心理准备，因为近三年以来，公社制度实际上已经虚置了，所以，以新制度取代旧体制，使基层组织形式与基层管理的内容相适应，在他们看来也是水到渠成，势所必然。时任１０大队主任的罗继昌说：“１９８３年以前我任大队主任，１９８３年大队改为行政村以后，我就任村主任了。之所以要改革，是因为形势变了，管理的事情也少了。尤其是生产队的变化最大，生产队改为村民小组以后，只保留了小组长一个职位，不再设队委会，土地下户以后，生产队实际上就没有什么事情可做，只保留一个上传下达的人就够了。”

乡（镇）村组体制的恢复标志着２０世纪以来逐渐定型，但又被人民公社制度打乱了的村政体制的重建。这种重建集中表现为行政村重新成为一级独立的基层建制，村民委员会成为官方批准、承认，并赋予正式权威的基层公共权力组织。

行政村和村民委员会的这种独立地位体现在它与人民公社体制下公社与大队之间模糊不清的结构关系的不同上。公社是国家设在农村的基层政权组织，大队是它的下一个层次设置，从事权关系的分割上看，由于公社实行统一领导，分级管理，生产大队并不具备对所辖区域实施自主性治理的权力，辖区内诸多事务的最终决定权仍然在公社一级。但是，乡（镇）村组结构恢复后的行政村和村民委员会的法律地位与大队和生产队组织相比却有了明显的不同，按照正式的制度设计，乡（镇）政府被视为国家政权体系的终点，而村民委员会则属于村庄范围内的群众性自治组织，两者的法律关系是一种指导和被指导的关系，村民委员会在理论形态上具有了完整地代表行政村实施村庄治权的独立法人行动者地位， 实际上履行着村庄自治政府的权力与职能。

村庄正式权威组织这种独立和自治的村庄治权地位的获得，无疑使行政村在法律地位和社会功能两个方面实现了与２０世纪早期的“村治”传统的接续。在法律地位上，行政村再一次成为国家行政与村庄社区的正式分界点，在社会功能方面，行政村正式权威组织也再一次成为承接国家治权和表征村庄治权的中介体，由２０世纪上半叶的村治，包括３０年代以后重新兴起的“保甲自治”所形塑出来的现代意义上的中国国家与村庄社会的二元结构关系，在人民公社制度解体之后的村民自治时期再一次明晰。从这个角度讲，村政的重建也就标志着国家行政性权力链条从基层村庄的上收，国家对农村又再一次采取了通过中介人，而不是直接的行政控制实施治理的方式。

如同土地承包促成了村庄经济与社会的再造一样，它也同样地促成了村政的重建。从中国乡土社会源远流长的历史传统看，安土重迁，聚族而居的血缘村落化特色，分散的家庭生产特点，以及不发达的交通和通讯条件，无疑是国家有意借助经纪统治的手段，促成村落社会实施自主式治理的重要原因。这一自主式自治的基本格局在进入２０世纪以后，不仅未随着国家权力的下渗而解体，反而被赋予了地方自治的现代治理理念，被纳入了现代政制的框架，并最终以行政村的形式制度化下来。可以这样说，２０世纪上半叶的“村治”实践，包括保甲重建，虽然因为宏观的时局变乱以及其具体技术操作中所存在着的种种诟病而未获成功，但它所反映出来的现代化中国家对乡土传统的利用、改造与尊重却无疑体现着中国的“规划性社会变迁”过程中现代性理念、国家权力与村落地方性传统在互动与互融中所呈现出的一种历史的趋势。只要分散的农业家庭经济的基本格局不发生变化，那么，由这种历史趋势所积淀出的自治化的村政形式，无论对于国家统治的经济与合算性，即以较小的行政成本实现对乡村社会的汲取，维持乡村社会的安定，还是对于挖掘乡村社会的自组织资源。并使其与现代治理的理念与制度规范实现对接，都是十分有益的。因此，当人民公社这一乌托邦式的理想主义实践最终让位于小农社会的现实经济理性之时，乡村社会的治理方式也难免不会重新回到经由２０世纪的村治实践所已经开辟出来的历史路径之中。

当然，以上的分析绝非仅从双村的经验就能得出的，只能通过对整个２０世纪中国村治历程的整体观照才能感悟。双村并不是新时期村治实践的领头羊，甚至整个治理制度的创新（毋宁说是某种意义上的接续）在双村也仍然是经由国家安排的而非是“诱致性”的， 但是，无论对于８０年代最先重提村政，首先进行村民委员会制度实践的广西罗城和宜山，还是后来普化于全国农村的国家自上而下的村民自治的制度安排，从实质上看也都是在以上的历史逻辑以及由此形成的路径依赖中展开的。

不过，在８０年代以后重新开始的新的村政历程中，人们并不是马上就洞悉到这一历史逻辑的再现的，因为村政的重建毕竟是在完全不同于２０世纪早期的社会制度与形势下展开的，它已经被打上了鲜明的时代烙印，承载起了新的社会与政治功能，采取了新的富有时代特征的符号化语言和制度外形，因此，对于这一进程的推进者、参与者和解释者而言，他们均是从制度创新的角度，从治理方式变革的角度，从基层民主政治建设的角度来理解这一历史进程的，而告别全能主义政治之后８０年代的改革和民主化浪潮也的确是村政重建的一个重要的诱因，这一切便在很大程度上左右乃至于决定了２０世纪末叶重新展开的村政的形式与内容，并且决定了人们对它的理解与评价。于是，村民自治作为农村政治体制改革的一项重要内容，被自上而下地输入到村庄社会。

二、村民自治的进入与张力

从某个个案的角度，我们也许能够发现村民自治最初是作为一种诱致性变迁产生的，但是，从宏观的角度做整体性考察，却必须承认包括双村在内的全国农村村民自治的展开是国家自上而下灌输和推动的结果。这种灌输和推动在最初被称为“村民自治示范活动”，顾名思义，即手把手地教农民学习如何实施自治。在这一过程中，具体负责此项工作的民政部和地方各级民政厅、局扮演了一个特殊的角色，而这恰恰又为人们理解村民自治的真实形貌以及自治与行政的张力提供了一个较好的窗口。

在双村，村民自治示范活动的直接推动者是达州市通川区民政局，在我驻村调研期间，尚称为达川市民政局。达川市民政局重视村民自治在全国民政系统中为人所公认，这既是因为它曾经有一位热心村民自治事业的王局长，也与后任局长对王的业绩的重视、继承和发展有关。王局长名王昭林，他任民政局领导的时间很长，在达川市被视为很有影响力的一位政坛元老，由于王昭林视村民自治为能给民政工作带来成就感和社会影响的一项事业，他为之倾注了大量的心血，并发挥他的特殊影响力，促使达川市的党政领导重视村民自治， 从而最终成就了达川市村民自治工作在全国的领先地位。１９９７年达川市成为四川省村民自治示范市，１９９８年达川市又被民政部授予村民自治全国“十佳”先进城市称号。

双村不是王局长亲自抓的村民自治示范点，但却是民政局的对口扶贫村，这使王得以将他在示范点上摸索出的一套经验和做法搬到双村，并运用民政局对双村的特殊影响力贯彻实施。 村民自治活动给双村政治注入了三个方面的新内容：

一是确立村民委员会的组织和产生方式。这是村民自治示范活动所首先要解决的问题，这一问题对于村民自治的基础性意义，也与国家以村民委员会来填补因人民公社解体以后农村基层出现的某种公共权力“真空”和基层组织“失范”的紧迫性考虑有关。 所以，在１９９０年《四川省人民政府关于开展创建村民自治示范村活动的通知》（川府发［１９９０］１２８号）的附件《村民自治示范村条件》中，第一条即是有关村委会选举产生和村组班子健全的规定。 在双村的村民自治示范活动中，这一点也被摆到了首要的位置。

“民选”是村委会组织和产生的最基本规则，也是村民自治作为农村基层民主建设和政治体制改革的基本内容。在２０世纪双村村政的历史上，村官由民选产生始于９０年代以来的村民自治示范活动，自１９９３年市里开展示范活动以来，每三年一次的村委会换届选举就成为政府对村民实施民主、自治训练的重要实践。而且，随着《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）从试行到正式颁布实施，双村村委会选举中民主的成份也在逐渐的增多，并且潜移默化地改变着村庄政治游戏规则。

首先，村委会的直接选举促使村干部比以往更加重视自己的民意基础，并且促使干部们在国家和农民的互动中持一种中间和平衡的立场，由此，经由土地下户重新凸显的干部的中介地位内化为村庄治理精英的一种自觉的角色与行为定位。凡是想在村干部的位置上长期干下去，并且想在村里干一番事业的人，都不能不比以往更加注意自己在村民中的印象，为此，他们乐意通过各种正式和非正式的活动在村民中进行情感投资。例如，在各种民事和家庭纠纷的调解中充当中人，在各种民间礼仪活动中充当组织者（村里人称为“知客事”），对有困难的村民进行接济等。同时，他们也清楚地意识到国家和农民关系的化约往往会将他们置于国家和农民矛盾的交汇点上，一方面，他们为乡里的行政事务奔忙，另一方面，自己能否继续保持其村庄领袖的地位又越来越取决于村民的选择，这使他们不能不从公社体制下的“跟上”转变为“上下跟”。“上下跟”和“两头不得罪”成为选举规则进入双村以后村干部行为处事的一个新的原则。不过，在绝大多数时候这一原则往往只是一种一厢情愿的设计，当乡里的利益与农民利益错位的时候，究竟是不折不扣地执行乡里的任务，还是迎合村民的需要，往往会令那些最能干的村庄领袖也感到为难，并由此引发出诸多的矛盾和困惑。在１９９８年冬季的村委会换届选举中，身为村主任的刘本义就第一次深切地感受到了身处官民夹缝之中，因工作得罪部分村民，担心在选举中落选的焦虑。 这种焦虑不仅刘本人有，