孔繁斌：认真对待民主行政

（南京大学 政府管理学院）

摘要：在现代国家治理中，民主行政是对政府良心的探索和治疗，民主行政的设计已经成为实现公共性价值的普遍途径，政府良善治理的程度也取决于对民主行政观念认同的彻底性。对于即将实现初次现代化的中国社会而言，在深化行政管理体制改革中认真对待民主行政，表达着矫治滞后于权利社会发展的统治行政和超越风头日盛的管理主义操作路径的立场，应该算是一种公共行政价值和知识的启蒙。但民主行政要沉淀为中国行政体系的性情倾向，则需要经历一场远比单纯的机构改革复杂得多的治理革命，中国行政管理体制改革正面临来自民主行政的挑战。

关键词：民主行政；管理主义；行政管理体制改革；自我认同

一、引 言

在现代国家治理活动中，民主行政制度的设计已经成为实现公共性价值的根本途径。从现代社会政府管理模式演进来看，理性官僚组织与民主之间的紧张冲突关系，是现代性深层矛盾之一。在公共行政理论发展中，从马克斯・韦伯对“铁的囚笼”的忧虑及其有关民主行政两个著名原则的提出，从左右路线并存的政府管理改革实践到后现代的彻底重构，民主行政理论始终是以救治理性官僚制这朵“恶之花”的姿态出场的。在某种程度上，民主行政理论的研究已经成为公共行政理论乃至政治理论重要构成部分，政府良善治理的水平也取决于对民主行政观念认同的彻底性。因此，认真对待民主行政大致是现代国家治理行动中呈现出的一种建构主义吁求，是公共行政学学术社群应该具有的一种姿态。

在西方社会现代化进程中，民主行政是伴随对公正平等的追求而逐渐完成的一项观念建构，其关键思想是检视和构建行政权力的正当性。在民主行政观念建构历程中，控制官僚乃是一项与民主选举同等重要的政治行为，也是民主行政研究的原初目的。回顾西方民主行政的，大致呈现出两种研究取向：其一是以限制权力为取向的自由宪政主义路径，其二是基于协商民主的、以重建信任为取向的共和主义路径研究。同时，对官僚和民主紧张冲突关系经典议题的分析，经历了限制政府权力的控制官僚阶段、缩短行政距离的新公共行政阶段、重塑宪政制度安排的治理结构阶段，以及侧重转换元理论的话语伦理阶段。在逻辑上，前三个阶段是作为主流的现代性类型，最后一个阶段是作为趋势的后现代类型。可以说，依据不同的“后设理论”，民主行政在对理性官僚制的批判以及与管理主义的对话中，逐步丰富而深入，构成了自身发展的理论谱系。

在中国公共行政学界，关注西方民主行政理论尚未形成“时尚”，如果说新公共管理在中国行政管理体制改革实践中不胫而走，那么民主行政则只能算是翻译作品的主题。其实，中国行政管理体制改革进入到深化阶段后，适时建构民主行政观念反而更具有合理性。法国治理学者皮埃尔・卡蓝默说，全球公共管理当前的主要问题是“关系革命”而不是机构改革；在著名的《总统行政管理委员会的报告》中，美国一批权威学者也曾深刻指出，“在开始论述政府整顿的问题时，突出一下整顿的目的是十分重要的”，“整顿政府只有一个目的，这就是当前在国家政府中建立民主政体的工作，即使政府成为执行国家意志的一个现代的、有力的和有效的工具。”[1][1]但我们仔细解读作为30年行政管理体制改革经验总结和对未来规划的《关于深化行政管理体制改革意见》后，我们发现转变职能、机构改革仍旧是主线，而民主行政观念却未能出场。面对基本完成工业化和即将实现初次现代化的中国社会而言，该《意见》文本的理论支持是不彻底的，是仍就缺乏价值倡导的适应性改革模式，未能真正触及国家治理模式问题。

本文认为，中国深化行政管理体制改革的元话语需要转向民主行政，及时建构民主行政观念并藉此促进走向政府良治，是实现社会现代化的“最后一公里”工程。但是，在西方竞争性民主模式下渐次成长的民主行政是否适合中国？事实上已经存在于我国某些制度文本和政府管理创新中的民主行政质素是否有生命力？本文将回到中国国家治理语境，从民主行政所具有的国家建构性质、民主行政的初始条辨析、实践中民主行政隐匿性表达暴露出来的问题等角度，对作为中国行政管理体制改革自我认同的民主行政作一阐述。

二、民主行政的国家构建意向

没有脱离国家的行政管理，研究行政管理必须先研究国家。大国行政设计的实质，就是国家的建构。中国社会30余年的转型发展，是以行政管理体制改革或政府改革为枢纽展开的国家重构过程。中国行政管理体制改革转向民主行政，其决定性力量还是来自国家重建构的需要。然而，在行政管理体制改革和发展都是突显转变职能和机构改革的管理主义氛围中，将民主行政作为中国行政管理体制改革规范化和本土化的议题予以建构，则是一个需要对议题的正当性进行证明的学术行动。但是，在国家建构立足点上完成对民主行政的认同，并进而去转换行政管理体制改革的取向，却是受到规范性和经验性的双重支持。

国家建构（state-building）是现代性重建中获得深度共识的概念，也是当今社会治理中一批什么样的制度才能达到这一目标呢？从规范性分析来看，国家建构首先应该是对公共权力正当性的反思和重构，因为国家失败或国家软弱并非只是一个治理资源总量匮乏和治理技术低下的问题。治理技一个极为重要的命题。依照福山的权威性的意见，所谓的国家建构，就是“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”，[2]其宗旨就是克服国家无能或国家失败。那么，新建术落后的问题，作为植根于公共性背景的国家或政府，公共权力正当性的丧失往往成为国家衰败最主要的根源。从国家角色来分析，政府所履行的管理责任，究竟是以解决公共问题为归依，还是以维护公共价值为使命？在管理主义理解和支配下，运用技术手段解决公共问题成为政府首要责任，管理主义的强势实践的确以前所未有的姿态推进了政府管理公共问题的技术，但引发的悖论是政府前瞻性维护公共价值的自我角色扮演日益衰退，政府致力于公共价值管理的底线责任并没有在越来越先进的技术增长中日益巩固。公共管理学理论的演进表明，尽管国家无法摆脱直接面对的解决公共问题的境况，但仅在浮出水面的公共问题冰山上扮演角色，这不是公共管理的根本使命，成功的角色扮演在于水面之下，在于维护隐藏在公共问题背后的共同体的公共价值。因此，如果说现代性转向中要摆脱弱国家的窘境，如果说国家建构是以行政设计为内在支撑的话，那么民主行政而不是管理主义的操作性路径，更是达成目标的选择。

自改革开放以来，中国社会是以行政管理体制改革为枢纽实现了社会转型发展，并试图摆脱弱国家的过程。在“国家中心主义――政策重效率”的改革逻辑支配下，一方面，中国行政管理体制改革的主旨是政府组织机构的理性化，并且还将持续进行下去；另一方面，在社会结构滞后于经济结构的发展，权利社会吁求冲击着国家中心主义的“后改革时代”，“社会中心主义――政策重分配”的替换性改革逻辑开始成为国家治理的战略，但行政管理体制改革的主旨，却仍旧是“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的组织再造的思路，与国家治理战略趋势之间形成脱节。因此，重构国家成为实现国家治理战略的保障。问题在于，多年来受管理主义改革支配、以机构改革为主线的“行政革命”，打造的是适应“国家中心主义――政策重效率”战略的治理工具，这一治理工具因缺乏植根公共价值管理底线的行政设计，所以无法支撑以“社会中心主义――政策重分配”为目标的国家治理。甚至，滞后的治理工具不仅在解决一系列新的公共问题面前无能为力，而且还残酷地透支公共权力的正当性。一个最显著的例子，就是政府越来越依据管理主义逻辑应对群体性突发事件，其结果是伴随应对的机制和技术手段的升级，群体性突发事件背后的公共价值管理被弃置。

国家建构在于造就真正有治理能力的国家，而真正的国家治理能力或核心价值，在于监视、矫治公共权力的正当性，在于实施对公共价值的有效管理，而其途径从历史和经验来看几乎都通过民主行政完成的。因此，在国家治理战略转向进程中，民主行政的意义已经不再是传统意义上行政民主的范畴，而是直接担负公共价值管理的使命。所以，一个社会如果面临公共权力正当性危机，启动民主行政作为行政设计目标便成为主要的策略。从国家建构视角理解，我国行政管理体制改革的深化必须超越机构改革论，而是向着治理公共权力正当性的目标调整。其实，“民主行政理论就是一种当代的政治理论，而民主行政理论的中心，就是讨论民主与官僚之间的适当结合的理论。”[3]可以说，民主行政伴随着现代国家，只不过因国家治理战略的偏向而时常将其边缘化，但是只要将民主行政从现代国家中抽离，任何推进公共利益的国家治理战略都难以顺利推进。

将民主行政建构成中国行政管理体制改革的规范化和本土化议题，其实质是在做一件事――将国家建构、民主行政、行政改革等割裂的领域进行整合，在根基上重建当代中国政府的治理模式。现代性反思理论认为，重建意味着回到原有的规则改造其方案。按照民主行政观念重新做出行政管理体制改革设计并推动其施行，就是使得行政管理体制改革能够依据新的途径回到当代中国政府治理的根本价值――“为人民服务”的目标上，[4]通过唤醒堕入价值偏离和理性麻木的管理主义改革，在行政管理体制改革中首先解决监视和矫治公共权力的正当性、解决“谁掌控官僚体系”之类的问题。只有回到这一原有的原则，深化行政管理体制改革的方案才能对国家建构给予积极的支撑。

值得进一步从学术角度反思分析的是，伴随中国改革开放和社会转型发展逐步成长的行政管理学，尽管在研究目标上不缺乏本土化意识，但对本土化的理解局限于从实证主义途径作出描述性研究，而深入攫取中国行政管理大问题的批判―建构性研究却遭到忽视。在公共行政学发展中，对民主行政的研究是探讨公共行政身份危机的一个视角，表达了公共行政的自我认同。因此，在深化行政管理体制改革进程中，在国家建构的改革顶层直面民主行政，具有价值和知识双重启蒙的性质。

三、民主行政的初始条件辨析

中国行政管理体制改革更容易倾向于管理主义的操作性路径，大致也是刻意回避价值问题的结果。尽管民主化与科学化较早地成为一项改革目标，但是民主化与科学化之间的现代性纠结在中国改革中尚未经历彻底的梳理，对其失衡而导致的现代性后果也未能做出深刻的理论阐述。不彻底的理论认识在政治正确的意识形态担忧下，舍弃民主化而推崇科学化就成为行政改革设计最可行的选择。那么，在将民主行政作为本土行政管理体制改革规范性议题建构中，是否会存在这样一种充斥西方想象的质疑：在中国这样非竞争性选举的政治体制下，是否具备建构民主行政的初始条件？或者逆向盘问：民主行政观念的构建及其运作是否会导致竞争性选举的吁求？

辨析民主行政的初始条件，与理解民主行政目标的自我设定密歇相关。在现代性社会成长及其社会治理中，无论对民主行政的界定存在多么的差异，但民主行政的建构出于公共性价值守护与追求，则是一种“范式性的内核”。在消极意义上，民主行政担负着维护宪政价值途径的功能，大规模社会治理的冲击和挑战，国家本应遵循的“规范治理”易于转变为“目的管理”，公民的自我选择很容易被国家组织的构成逻辑所排斥，而公民身份也被解释为适合国家组织管理目的的角色或功能性地位。[5]为此，民主行政的目的设定于如何确保在不僭越公民主权的边界内施政；从积极视角来看，民主行政的建构已经放宽了管理的边界，责任和伦理的因素越来越多地成为预设的目标，撬转科层体制下的“命令―服从”客观责任走向“多做多对”的主观责任，被视作民主行政的境界。如果说民主行政自我设定的目的在此，那么建构民主行政的初始条件就不必然交给竞争性民主制，这即是说作为当今世界主流和样板的竞争性民主政治制度并非是民主行政建构的充分必要条件。

作为统治形式的民主并非只有一种形式，而在现代性社会及其治理中，民主作为统治形式的功能日益弱化。按照一些民主类型分析理论，一致性民主、竞争性民主和协商式民主是民主的主要类型，这些类型承载的功能都是治理社会冲突性意见和行动的途径，竞争性选举民主需要民主行政作为自身的补充，同样中国的一致性民主要获得统治的合法性和治理的有效性，也期待有序地建构民主行政框架。按照马克斯・韦伯的理解，民主行政被勘界为“平等至上的假设”和“命令性权力的范围限制在最小程度”两项基本原则，