张康之 张乾友：解读“新公共行政运动”的公共行政观

【内容提要】 20世纪60年代后期，美国公共行政学界出现了“新公共行政运动”。在理论取向上，新公共行政运动要求改变传统公共行政研究与时代脱节的状况，通过积极回应“伟大社会”提出来的社会公平的时代主题来重塑公共行政学的切题性。在实践导向上，新公共行政运动要求重视组织变革，通过向公民开放行政过程来重建公共行政的回应性与代表性，最终促进社会公平的实现。虽然新公共行政运动的主张没有成为公共行政研究的主流，而且昙花一现便转向沉寂，但新公共行政运动在20世纪六七十年代所引起的强烈反响是公共行政学说史上不能忘记的一页。事实上，新公共行政运动使一种关于公共行政概念的规范性理解深入到了公共行政学者们的心中。

【关 键 词】新公共行政运动/公共行政/社会公平

对于中国学者而言，公共行政的概念是既成的，其实，在公共行政学发展史上，公共行政的概念在每一个阶段都具有不同的内容。“公共行政”是一个流动性的概念，对这个概念的不同理解和定义必然反映了时代的要求。对于中国社会而言，政府的性质与过程与西方国家有着很大的不同，同时，我们所处的时代也与过往的每一个时代不同，在这种条件下，我们需要对公共行政的概念作出合乎中国国情和时代特征的理解。只有这样，才能使我们的公共行政理论建构适应于中国政府，才能有的放矢地对中国政府解决实际问题提出科学的建议。反之，如果我们囿于公共行政概念的某种既定的理解，就会使我们的公共行政研究脱离实际。在公共行政学的发展史上，新公共行政运动对公共行政概念的理解就具有其时代特色，回顾新公共行政概念的独特理解，并不是单纯地出于学术兴趣，而是要从中发现如何根据我们的时代需求去重新定义公共行政的概念。

一、在新公共行政运动的孕育中看公共行政的概念

20世纪60年代后期，美国公共行政研究者们突然发现他们进入了一个空前复杂的世界之中。第一，作为一门学科，公共行政研究在经历了几十年的发展之后对自身的理论化与系统化水平提出了更高的要求，迫切需要使自己得到一种学术界公认的科学理论的指导，然而，无论是市政研究运动还是战后的反思运动，在对公共行政概念的理解上都具有明显的经验主义色彩，都只是对特定行政经验的概括与总结，无法从公共行政的概念出发去建构一种具有普遍性的“科学”的理论。第二，作为一种实践，公共行政是需要得到理论指引的，但是，在既有的公共行政研究无法为其提供有效指引的时候，它就会转而求助于其他理论、其他学科。事实上，60年代以来，管理学家与经济学家已经成为华盛顿的座上宾，成本一收益分析、合同外包等企业管理方法也在政府中得到了日益广泛的运用，开始使公共与私人部门之间的关系发生变化。第三，进入60年代，不仅美国，而且整个西方世界都进入了一个骚动期，迅速膨胀的社会治理需求使政府经常性地陷入手足无措的窘境，尤其是社会对于公平正义的强烈要求使政府无法在它们所依赖的经济学和管理学理论中找到现成答案。第四，现象学与存在主义等大陆哲学流派在这一时期开始进入英语学界，也逐渐渗入公共行政研究之中。①虽然这两大流派并没有被视为科学，但它们都是在其他领域中得到了证明的理论，所以，对于公共行政研究者来说，它们成了可以用来反击逻辑实证主义的武器，被寄予了引导公共行政研究走出“组织理论”的狭隘眼界和回应日益增长的社会治理需求的希望。在这样一些复杂的社会和学术背景下，一场旨在复兴与刷新公共行政研究的“新公共行政运动”诞生了。

在公共行政学的发展史上，“新公共行政”一词主要是与1968年在锡拉丘兹大学召开的“明诺布鲁克”会议联系在一起的，它所指称的是以这次会议为代表的要求公共行政研究关注“社会公平”等规范性价值的学术运动。作为一场理论运动，它似乎在1968年的某一天突然就出现在了公共行政学的学术舞台上，而到了70年代中期，又悄无声息地从公共行政研究中突然消失了。尽管如此，新公共行政运动的产生还是有着深刻的社会根源的，虽然以新公共行政为名的学术运动似乎只是昙花一现，而在实际上，它的出现却经历了一个相对较长的孕育过程，其影响也贯穿了整个20世纪后期，直至今日，它的许多主张也是在进入了21世纪后才转化为了公共行政的实践。

我们知道，公共行政学界在战后爆发了两场具有历史性的争论，即“达尔一西蒙之争”与“西蒙―沃尔多之争”。在这两场争论之后，达尔经由政策研究而迈入了政治科学的殿堂，成为了20世纪一位具有很大影响的民主理论家；西蒙则沿着建立行政科学的目标而投入了逻辑实证主义的怀抱，成为了“组织理论”的代言人；只有沃尔多仍然坚守着公共行政学的既有版图，在与公共行政学一道经历了50年代的低潮时期后传承了战后学者们对公共行政学进行集体反思的薪火。在某种意义上，尽管新公共行政运动更多地体现了新的时代特征与学术潮流，但是，如果没有沃尔多这样的竭力维护公共行政规范研究的学者的努力，单凭新公共行政运动中的一批新人是无法掀起这样一场声势浩大的理论运动的。也就是说，新公共行政运动的出现不是偶然的，乃是60年代以来学者们对主流公共行政研究进行再度检讨的一个必然结果。尽管它在表现形式上更多地具有“青年暴动”的特征，实际上，却是公共行政战后反思运动以来坚持公共行政研究规范取向的学者们的一次整体性的学术自觉。

1965年，《公共行政评论》刊载了沃尔多的《重访行政国家》一文，由沃尔多本人对作为公共行政规范研究代表作的《行政国家》进行了全面回顾，并根据《行政国家》的书写传统而对其发表后的十余年公共行政研究总体状况作了总结。在沃尔多看来，“二战”之后，“在政治―行政二分崩溃的同时，事实―价值二分却以某种方式而对某些人承担起了相同的功能。总之（当然也过度简单化），我们的历史总在努力将‘公共行政学’与任何具有独特政府特性的东西分离开来，而将其等同于一般意义上的组织与行政（当然尤其是企业行政）……我们已经从组织理论中受益颇多，幸运的是，这种受益短期内并不会终止。但更为有用的是，不仅是去问所有哺乳动物有何特征，而且是去问灵长动物、类人猿有何特征，以及最终是什么让人类如此独特？（拥有灵魂？直立行走？制造工具？使用语言？创造文化？）我建议――但并不贬低寻找共性的研究――我们应当对公共行政的独特特征给予迫切关注”（Waldo， 1965）。也就是说，当时以组织理论为代表的主流公共行政研究没能对公共行政的独特性给予足够的关注，而是打破了公共部门与私人部门的界限，在组织与管理的意义上寻求共通的一般性。这一时期，沃尔多接连发表了一系列针对当时公共行政研究状况的评论性文章，不断重申要求重视公共行政独特性的观点和主张。

沃尔多的观点得到了巴洛维茨（James M. Banovetz）的认同，巴洛维茨还进一步从教学的角度指出，“公共行政课程通常以这样一种或两种方式来完成其使命：要么通过强调计划、人事与预算等政府内部职能的传统途径，要么通过强调更时髦的组织理论与计算机技术的行政科学途径。然而，这两种途径都既没能给公共行政研究提供一种万应灵药以医治其学术顽症，也没能提供足够的专门知识而使公共行政学可以成为一门更具有学术竞争能力的学科。传统途径变得过于专注于任务和对问题的描述，缺乏吸引学生的知识深度与挑战性。行政科学途径虽然克服了这一缺陷，但也存在着其他问题：它威胁到了这一领域的独立身份，无法向那些准备从事政府工作的人提供任何独特的专长，同时，其主题对于那些准备致力于州和地方政府工作的人也只具有一种非常有限的效用”（Banovetz， 1967）。总体而言，“两种途径都存在着严重缺陷。它们对行政技巧――预算与人事、数据利用、计划过程以及对组织中人的‘管理’――的强调，已经导致或几乎导致了对公共行政官员工作中最为重要和独特的方面的完全排除，排斥了行政官员对于公共政策的制定与执行的有效参与”（Banovetz， 1967）。

尽管战后那一代学者已经根据公共行政的实际运行状况而否定了政治―行政二分原则的合理性，但在事实―价值二分这一新的“科学”原则的庇护下，主流公共行政研究仍然回避了对政策问题的理论探讨，回避了对政府所面对的紧迫问题的必要关注，从而使公共行政学受到了政府及其行政官员们的抛弃，几乎失去了在学术世界中的立足之地。在巴洛维茨看来，要改变这一状况，“要提高其作为一个学科的生存能力，并扩大其所服务的市场，这一学术领域必须将其焦点转到政府最重要、最独特却在很大程度上没有得到研究甚至不为人知的职能，这些职能存在于政策的制定和执行过程中。同时，公共行政研究者还必须出于不同于政治科学家关于宏观系统――政策用以产生的整个过程――的通常观点，而是出于行政官员的微观视角――个体官员在参与到整个政策发展过程的一小部分中时所产生的视角与问题――来看待这一过程……只有这样一种公共行政研究途径，才能使这一学科不仅对于公共事务项目中的学生来说是切题（relevant）的，而且对于将来可能进入公共机构的其他学科与专业学院中的学生来说也是切题的”（Banovetz， 1967）。就巴洛维茨的这些认识和观点来看，在很大程度上是在重复战后学者们已经作出的发现，即公共行政之所以不同，是因为它参与了公共政策的制定与执行的过程，因而必须比私人部门中的行政官员多考虑一个因素，而且是最为重要的因素，那就是行政过程中的那些与整个社会密切相关的公共价值，而当时的公共行政研究恰恰回避了对这些价值的关注。正是由于回避了公共价值，“组织理论”在提高公共组织的内部管理水平上虽然也取得了重要的进步，但在整体上，却致使公共行政研究原地踏步，而且在新的实践需求面前显得越来越不切题了。

作为新公共行政运动的理论代言人，弗雷德里克森对当时公共行政领域状况的回顾可能最切合新公共行政运动所有发生的语境。根据弗雷德里克森的回忆，当时他正在锡拉丘兹大学讲授公共行政课程，“我所讲授的课程有‘预算’、‘政策分析’和‘人事行政’；我的工作就是为拟进入公共服务领域求职的研究生做准备。我的学生们充满了敌对和愤怒的情绪，他们是对这个时代的挑战和抗议――骚乱的产物。他们宣称公共行政未能紧跟时代步伐，脱离了当下的重大议题和关键问题。他们是对的。正是在这种时代背景之下，我和许多同行共同投入到那场后来逐渐被人们称之为‘新公共行政’的发展运动之中”（弗雷德里克森，2011：前言）。在这段话中，弗雷德里克森重申了当时学者们的一个共同认识，即公共行政研究严重滞后于时代的发展，严重脱节于时代的主题。

弗雷德里克森（2011：前言）的上述批评所针对的是1967年美国政治与社会科学研究院召开的一次公共行政学术会议，在这次会议上，对当时的公共行政研究进行评价时得出了这样一些结论：“（1）行政机构是政策制定者；（2）政策―行政二分已经过时；（3）我们难以界定公共行政并标明公共行政的边界；（4）公共行政管理和工商企业管理之间存在重大差异；（5）公共行政学与政治学科有明显差异；（6）公共行政无论是其规范性理论还是描述性理论都处于混乱状态；（7）等级制不再是界定或描述公共组织的恰当方式；（8）公共行政学所关注的管理问题和行政问题正在被政策问题和政治问题所取代；（9）应该会出现一些公共行政的专业学院；（10）公共行政尚未以一种重要的方式涉及诸如军事―产业复合体、劳工运动及都市暴乱等类似的社会问题；（11）公共行政领域一直都过度地专注于知识范畴、语义学、定义和边界。”应当说，这些结论是正确的，却是缺乏新意的，只是在重复学者们早已认识到了的问题，所反映出的是当时公共行政学界安于现状的一种消极状态，而这种状态与当时整个世界的躁动格格不入。所以，这次会议之后，沃尔多萌生了一个想法，即组织一次年轻行政学者的会议，希望通过研究队伍的代际更替来迅速推动公共行政研究的更新换代。的确，年轻的行政学者们没有辜负沃尔多的期望。