王邦佐 秦德君：政治学研究亟需关注四个问题

与改革开放初期“摸着石头过河”不同，我们今天更需要也更有条件对改革和社会发展全局作出审慎科学的政治设计。按照中国现代化的既定时间表，到2020年，我们要全面建成小康社会，建成创新型国家，并要“在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。这些目标的实现对本世纪中叶中国全面实现现代化具有决定性意义。政治学研究要深入研究国家治理现代化的重大问题，尤其要深入研究以下一些重要问题。

问题一：制度的完善与体制的进步

我们对新中国的基本制度充满自信，同时也感到我国制度领域还存在许多有待解决的问题，制度建设面临诸多任务。比如科学建立完善的权力制约体系，真正实现“把权力关进制度的笼子里”，确保权力在阳光下运行，是当下中国制度领域最为急迫的任务之一。

制度和体制反映了一个国家政治文明所能达到的高度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”这一“更加成熟更加定型的制度”中，包含了构建科学完善的权力制约制度和体制。

党的十一届三中全会以来，鉴于“文革”的沉痛教训，我们通过一系列改革，初步建立起权力制约体系，各个层级的领导体制得到改善。但是权力制约问题并没有完全解决，权力的配置还存在诸多问题。十八大制定的“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革前进方向”共七条，其中第六条强调“健全权力运行制约和监督体系”，提出了“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”的目标。

权力是政治学的核心概念。权力制约和权力管理是现代国家运行的核心问题。人类文明进程很大程度上表现在对公权力的制约进阶上。所谓政治文明，本质上是国家的“权力文明”。因此马克思主义创始人在他们许多著作中非常强调对公权力的制约。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”(阿克顿语)，这是人类的基本经验。在今天急剧的社会变革和社会发展中，一方面需要强化权力结构、强化权威，另一方面则更需要强化对公权力的制约。只有建立起完善系统的权力制约体系，才能完善国家治理结构。今天我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，更需要有完善的制度和体制来构建新的动力机制，它属于改革“攻坚”的重要部分。

我国全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，制度的完善与体制的进步是其灵魂。

邓小平在上世纪80年代指出：“最重要的是一个制度问题”，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”但是如何建立起既有效率、又有效果的权力监督体系，目前还是一个有待深入研究和审慎设计的问题。

那么，怎样的权力体系运行才最有效率?实践证明，受制约的权力即在规制框架内的权力运行是最有效率的。缺乏制约或弱化制约的权力运行，风险是最大的。怎样完善权力结构，实现权力运行与权力制约的科学配置?怎样的制度设计与体制安排才有助于权力行使和使用的规范、透明、公正?这是当下国家治理体系与治理能力现代化要切实解决好的重要问题，也是政治学研究与现实的一个重要关联点。“政治科学的根源存在于制度研究之中”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“注重改革系统性、整体性、协同性”，权力领域更面临着系统性、整体性、协同性的建设任务。

问题二：实现反腐败常态化

改革开放以来，我国反腐败大体呈现为三个阶段：1978年十一届三中全会到1992年十四大为第一阶段。这14年，国民生产总值和城乡居民收入翻了一番还多，改革开放和现代化建设取得举世瞩目的新成就，现代化建设第一步战略目标实现。这一时期成为新中国成立以来经济实力增长最快、人民得到实惠最多的时期。同时，各领域腐败现象滋生，反腐败被提上议事日程。1992年到2012年十八大召开为第二阶段。十五大把“反对腐败，从严治党”提上议事日程;十六大、十七大都把反腐败、从严治党列为重要任务，提出“一靠教育，二靠制度”的治腐方针。十八大后反腐败进入第三阶段，反腐败之弦绷得更紧。十八大以来截至2015年底，被查处的省部级干部超过120多名，全国31个省区市“打虎”全覆盖，形成了惩治腐败高压态势。“八项规定”出台3年来全国累计查处违规问题10万余起，处理13万余人。中央提出反对“四风”，强化中央巡视组巡视，都极大推进了反腐败斗争。

历史经验表明，反腐败根本出路在于实现制度化、法治化，即通过制度设计和体制安排，推动反腐败从“运动式”、“风暴式”走向规制治理的常态化，使反腐败纳入国家治理体系现代化的法治轨道，是遏制腐败、建设廉洁政治的根本出路。正如习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调的：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”在当下世界处于大发展大变革大调整背景下，建设廉洁政治已是各国政府共同的议程。我们着眼于“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，包括了反腐败制度的成熟和定型。反腐败常态化的实质是制度化，实现反腐败的制度化、法治化至少有两方面的基本含义：

一是只有用制度和法治的办法管人管事管权，建构“不能腐”的行政结构，才能减少公职领域腐败滋生的几率，大幅度遏制腐败的高发势头;二是只有通过制度和法治手段，才能实现反腐败效益最大化，才是反腐败的治本之道。因此在继续保持反腐高压态势的同时，重视规制建设、开展积极有效的反腐败制度创新和制度设计，提升反腐败的层级和绩效，成为必然的选择。特别要在注重征集民间智慧的基础上，形成一整套真正“管用”的规制。

从政治学学科优势看，政治学至少面临着这样三方面资政任务：一是从政治高度研判国家反腐败法的现实需求、立法重点、吸纳国外反腐败经验的操作性等现实问题，如建构惩治贪污贿赂犯罪的法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩展为财物和其他相关利益等，推动国家反腐败法早日提上议事日程。二是从制度设计、体制安排的科学要求上分析研究如何进一步完善纪检监察体制。十八届三中全会在反腐败上有个重要贡献，是改革完善了纪检监察体制，强化了上级纪委对下级纪委的直线领导。规定查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主;完善派驻机构统一管理，强化巡视制度的监督作用。但从组织体制设计原理看，最有反腐败效能和“杀伤力”的纪检监察体制是“直线制”，即由中央和地方“双重”管理体制推进到中央直派的垂直体制。列宁生前曾构想建立直线制反腐败体制，把地方纪检和监察系统直属俄共中央和工农监察院，但由于他过早离世，这一构想未能付诸实施。三是研究党内法规制度的功能定位、制约力度、党员权利的有效保护、党内法规法理的规范性、法规制定的程序和机制等，以形成更为科学健全、具有刚性制约力的党内规制体系，使它真正成为“党要管党”、强化组织建设的有力抓手和工具。

问题三：推进国家治理的“法治之治”

国家治理体系与治理能力现代化的实质是实现依法治国和依宪治国，实现国家各项工作的法治化，实现“法治中国”的建设目标。没有真正意义上的法治治理，本世纪中叶我国实现现代化将会成为一个严峻的问题。

这里有两个重要问题必须搞清楚：一是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这只是“法治之治”的基础，并不能代替法治本身。2011年时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届人大第四次会议上宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成，中国已从根本上实现从无法可依到有法可依的历史性转变”，但是实现“有法可依”，各项工作步入法治化轨道，并不意味着已是法治状态，它只是为法治创造了“有法可依”的条件;二是实现以制约公共权力为目标的法治之治，才是国家治理现代化的本质要求。现代意义上的法治有着特定的规定性，其核心是制约和规范公共权力――这是法治作为现代政治文明重要构件的精义。

今天我们推进国家治理体系与治理能力现代化应特别关注两点：一是全面推进社会主义法治，建设“法治中国”，不仅仅是要解决有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的问题，其灵魂是要实现“法的统治”;二是我们全面推进的社会主义法治，与19世纪欧洲大陆国家只重视“形式法治”的合法性、“严格按法办事的行政”有着重要区别，“形式法治”的本质仍是“法制之治”。

1997年十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大命题，开启了国家治理的法治化进程，具有历史性意义。十五大后推行“社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”成为新的政治实践，各级政府重大决策的公示制度、听证制度、咨询制度和评估制度得到推行。十八届三中全会提出“建设法治中国”的重大命题，并提出“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体建设构想;十八届四中全会进一步提出“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家”，迈出了从“法制之治”到“法治之治”的更大步伐。

“十三五”末即2020年我国将全面建成小康社会，本世纪中叶我国将基本实现现代化。现代化的实质，是政治结构的现代化和人的现代化，也是国家治理的法治化。

“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，依宪治国有四个方面最本质的要求：一是任何组织和个人都没有超越宪法的特权，一切行为不得逾越宪法的界线，“法定职责必须为、法无授权不可为”;二是实现国家治政的稳定性，不能朝令夕改，以个人意志和偏好为转移;三是宪法的实际地位不能只是象征性的“闲法”，必须具有最高法律权威和法律效力。宪法拥有最高法律效力为近现代世界各国所公认，也是现代政治文明的表征;四是权力运行和权力制约必须规范运行，合乎现代政治文明的一般法则。现在不少地方政府和部门在制定“权力清单”，这使政府事权相对明晰，有利于行政权力受到监督。但目前做法使行政权力陷入自我认定、自我裁量的法理怪圈。政府本身并不是权力的法理来源，政府之所以拥有权力是由人民的授予。而且，厘定权力是一项非常专业和复杂的业务，不应由政府部门自身来承担。只有在国家和地方两个层级，在由专业机构提供先期预案基础上，按政府职能、领导职位和部门职责的科学分类，由国家政权机构即人大勘定权力范围并作出法定规范，才能真正实现权力运行的科学化、规范化、法治化。

从现实情况看，我们离“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体还有很大距离，须有切实的政治设计和相关举措跟上。在推进“法治中国”建设中政治学至少应担当起两个方面任务：一是深入研究在“党委-人大-政府-政协”这样一个决策体系下推进法治、实现法治治理的方式和步骤;二是研判中国政治结构适应法治要求进行变革完善的空间和幅度，提供改革完善的路径、方法、操作手段，促使“法治”真正成为国家治理之现实。

问题四：要善于从政治角度看待经济

十四大作出了建立社会主义市场经济体制的重大战略决策，这是一个历史性突破。从1992年到现在，社会主义市场经济体制改革栉风沐雨，历经坎坷，实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转折，